(Subbab 1.2 Jilid 1)
Negara modern tidak hanya hadir melalui undang-undang. Negara hadir melalui anggaran, izin, badan usaha, bank, proyek, data, insentif, sanksi, dan keputusan investasi. Dalam ekonomi yang semakin kompleks, negara tidak cukup dipahami sebagai pembuat aturan yang berdiri di luar pasar. Negara dapat menjadi pemilik, pembeli, penjual, pemberi kredit, penjamin risiko, pemegang saham, pengelola aset, dan pengarah rantai nilai. Di titik ini, negara tidak hanya mengatur ekonomi; negara ikut membentuk dan mengendalikan medan ekonomi.
Indonesia sedang bergerak dalam arah itu. Negara tidak hanya membuat aturan untuk pelaku pasar. Negara menguasai BUMN, memakai bank negara untuk mendukung pembiayaan, membentuk badan pengelola investasi, memberi penugasan kepada perusahaan negara, mengatur ekspor dan devisa sumber daya alam, serta memosisikan dirinya sebagai aktor penting dalam pasar modal dan pembangunan. Perubahan ini tidak dapat dibaca hanya sebagai penambahan instrumen kebijakan. Ia menandai perubahan posisi negara dari regulator menjadi pengendali.
Sebagai regulator, negara membuat aturan main. Negara menetapkan syarat izin, standar pelayanan, pajak, tarif, kewajiban lingkungan, pengawasan persaingan, dan perlindungan konsumen. Dalam fungsi ini, negara seharusnya berdiri sebagai wasit. Ia memastikan bahwa pasar tidak bekerja secara liar, bahwa pelaku ekonomi tidak menyalahgunakan posisi dominan, bahwa konsumen dan pekerja tidak dikorbankan, serta bahwa kepentingan publik tetap terlindungi. Fungsi regulator menuntut jarak tertentu dari kepentingan pelaku pasar.
Namun ketika negara juga menjadi pemain, jarak itu menjadi lebih rumit. Negara memiliki BUMN yang bersaing atau beroperasi di sektor strategis. Negara memiliki bank yang menyalurkan kredit dan mengelola dana masyarakat. Negara dapat memberi penugasan kepada perusahaan tertentu. Negara dapat membuka atau menutup ekspor. Negara dapat menentukan siapa memperoleh izin dan siapa tidak. Negara dapat menarik dividen dari perusahaan miliknya. Negara juga dapat memakai neraca BUMN untuk menjalankan agenda pembangunan yang tidak seluruhnya terlihat dalam APBN. Di sini, negara bukan lagi hanya wasit. Negara ikut bermain.
Pergeseran ini memiliki dasar historis dan konstitusional. Indonesia tidak lahir dari pasar yang bersih dan setara. Dalam banyak sektor, negara memang diperlukan untuk mengatasi ketimpangan, membangun infrastruktur, menjaga sumber daya alam, dan memastikan sektor strategis tidak sepenuhnya dikendalikan oleh logika keuntungan privat. Negara yang aktif dapat menjadi syarat pembangunan. Tanpa negara, banyak wilayah tidak tersambung, industri nasional tidak tumbuh, dan sumber daya alam dapat keluar sebagai komoditas mentah tanpa nilai tambah bagi rakyat. [1]
Tetapi dasar yang sah tidak berarti kewenangan tanpa batas. Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 menyatakan: “Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara.” Norma ini memuat tiga unsur utama. Pertama, ada cabang produksi yang penting bagi negara. Kedua, ada cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak. Ketiga, cabang produksi itu dikuasai oleh negara. Ketiganya memberi mandat besar, tetapi mandat itu harus dibaca sebagai tanggung jawab publik, bukan lisensi dominasi birokrasi.
Frasa “cabang-cabang produksi yang penting bagi negara” menunjukkan bahwa tidak semua sektor harus diperlakukan sama. Ada sektor yang menentukan keamanan ekonomi, ketersediaan barang pokok, konektivitas, energi, keuangan, transportasi, komunikasi, dan stabilitas nasional. Dalam sektor seperti ini, negara tidak bisa sepenuhnya lepas tangan. Negara perlu memastikan bahwa kepentingan umum tidak dikorbankan oleh orientasi laba jangka pendek. Namun penentuan “penting bagi negara” juga tidak boleh menjadi frasa elastis yang dapat dipakai untuk memasukkan semua sektor ke dalam kendali negara.
Frasa “menguasai hajat hidup orang banyak” memberi dimensi sosial. Sektor yang menyangkut listrik, air, energi, transportasi, pangan, perbankan, dan layanan dasar tidak hanya menyangkut transaksi ekonomi. Ia menyangkut kehidupan sehari-hari rakyat. Karena itu, negara memiliki kewajiban memastikan akses, keterjangkauan, keselamatan, dan keberlanjutan layanan. Tetapi justru karena menyangkut rakyat banyak, penguasaan negara harus lebih terbuka. Rakyat tidak boleh hanya menjadi alasan mengapa negara menguasai; rakyat harus menjadi pihak yang memperoleh manfaat dan dapat mengawasi.
Frasa “dikuasai oleh negara” sering menjadi pusat perdebatan. Penguasaan negara tidak identik dengan kepemilikan langsung atas semua aset. Penguasaan dapat berarti pengaturan, pengelolaan, pengawasan, kebijakan, kepemilikan, atau kombinasi dari semua itu. Namun apa pun bentuknya, penguasaan negara harus diarahkan kepada kepentingan umum. Jika penguasaan negara hanya memperbesar kewenangan pejabat, memperluas ruang rente, atau memberi privilese kepada perusahaan negara tanpa disiplin kinerja, maka mandat Pasal 33 kehilangan arah sosialnya.
Di sinilah perbedaan antara penguasaan publik dan dominasi negara menjadi penting. Penguasaan publik berarti negara menggunakan kewenangannya untuk memastikan sektor strategis bekerja bagi rakyat. Dominasi negara berarti negara memakai kewenangannya untuk memperbesar kontrol tanpa membuka manfaat dan risiko kepada publik. Keduanya dapat menggunakan bahasa yang sama: kedaulatan, kepentingan nasional, sektor strategis, dan hajat hidup orang banyak. Perbedaannya terletak pada akuntabilitas. Penguasaan publik membuka informasi. Dominasi negara menutup informasi.
Negara sebagai regulator harus menjaga kepentingan umum. Negara sebagai pemilik BUMN ingin menjaga nilai aset, memperoleh dividen, menjalankan penugasan, dan memperkuat posisi perusahaan miliknya. Negara sebagai pemberi izin dapat menentukan siapa boleh masuk pasar. Negara sebagai pemilik bank dapat memengaruhi arah kredit. Negara sebagai pembentuk badan investasi dapat mengonsolidasikan aset. Jika seluruh fungsi itu berada dalam satu orbit kekuasaan tanpa pemisahan peran yang jelas, konflik kepentingan menjadi sulit dihindari.
Konflik kepentingan tidak selalu muncul sebagai pelanggaran yang terang. Ia bisa muncul sebagai kebijakan yang tampak wajar. Negara membuat aturan yang menguntungkan BUMN atas nama sektor strategis. Negara memberi proyek kepada perusahaan negara atas nama percepatan. Negara memberi dukungan pembiayaan atas nama pembangunan. Negara membatasi pesaing atas nama kedaulatan. Semua alasan itu dapat sah dalam keadaan tertentu. Namun tanpa keterbukaan, publik sulit membedakan antara kepentingan umum dan perlindungan terhadap instrumen kekuasaan negara.
Literatur developmental state menunjukkan bahwa negara yang aktif dapat memainkan peran besar dalam transformasi ekonomi. Jepang, Korea Selatan, dan Taiwan sering dibaca sebagai contoh negara yang mampu mengarahkan industrialisasi, mendisiplinkan sektor privat, dan membangun kapasitas nasional. Namun inti dari pengalaman itu bukan sekadar negara besar. Yang menentukan adalah kapasitas birokrasi, disiplin kebijakan, hubungan produktif dengan sektor swasta, dan kemampuan memberi insentif sekaligus menuntut kinerja. Negara aktif yang tidak mampu mendisiplinkan aktor ekonomi hanya menghasilkan proteksi tanpa transformasi. [2]
Peter Evans menyebut perlunya embedded autonomy: negara harus cukup tertanam dalam jaringan ekonomi untuk memahami sektor produktif, tetapi cukup otonom untuk tidak ditangkap oleh kepentingan privat. Gagasan ini relevan untuk Indonesia. Negara tidak boleh terlalu jauh dari pasar hingga tidak memahami kebutuhan industri. Namun negara juga tidak boleh terlalu dekat dengan pelaku tertentu hingga kehilangan kemampuan mengawasi. Ketika kedekatan berubah menjadi patronase, negara tidak lagi menjadi pengarah pembangunan; negara menjadi penjaga kepentingan kelompok.
Mariana Mazzucato memberi penekanan lain: negara tidak hanya memperbaiki kegagalan pasar, tetapi juga dapat membentuk dan menciptakan pasar. Dalam banyak inovasi besar, negara mengambil risiko awal, menyediakan pembiayaan, membangun ekosistem, dan membuka arah baru. Gagasan ini penting untuk membantah pandangan bahwa negara selalu mengganggu ekonomi. Namun gagasan ini juga membawa tuntutan: jika risiko disosialisasikan kepada publik, hasilnya juga harus kembali kepada publik. Negara tidak boleh hanya menanggung risiko sementara keuntungan diprivatisasi. [3]
Dalam konteks Indonesia, tuntutan ini sangat penting. Jika negara memakai BUMN, bank negara, insentif fiskal, atau sumber daya alam untuk membangun sektor strategis, maka publik berhak mengetahui bagaimana risiko dan hasilnya dibagi. Apakah proyek menghasilkan manfaat rakyat atau hanya menguntungkan kontraktor? Apakah hilirisasi menghasilkan teknologi nasional atau hanya menambah ekspor setengah jadi? Apakah bank negara membiayai sektor produktif atau menanggung risiko politik kredit? Apakah badan investasi negara memperkuat aset publik atau memindahkan risiko ke ruang yang lebih sulit diawasi?
Ketika negara menjadi pengendali, ukuran keberhasilan tidak bisa hanya berupa besarnya aset atau banyaknya proyek. Negara pengendali harus dinilai dari kualitas tata kelolanya. Apakah keputusan dapat dilacak? Apakah mandat jelas? Apakah pengawasan efektif? Apakah pasar memperoleh informasi memadai? Apakah investor minoritas dilindungi? Apakah rakyat mengetahui manfaatnya? Apakah biaya sosial dan lingkungan dihitung? Apakah risiko fiskal dibuka? Tanpa jawaban atas pertanyaan-pertanyaan ini, pembesaran negara hanya menghasilkan kekuasaan yang lebih besar, bukan kapasitas publik yang lebih kuat.
BUMN menjadi medan utama untuk membaca pergeseran itu. Dalam model regulator murni, negara mengatur seluruh pelaku usaha secara setara. Dalam model negara pengendali, negara memiliki pelaku usaha yang bergerak di pasar dan sekaligus menentukan aturan umum. Kondisi ini membutuhkan prinsip level playing field. Jika BUMN mendapat perlakuan khusus, akses pembiayaan lebih mudah, jaminan implisit negara, atau proyek tanpa kompetisi yang jelas, maka pelaku lain dapat membaca pasar sebagai arena yang tidak setara. OECD menekankan pentingnya tata kelola BUMN yang menjaga integritas, transparansi, dan persaingan yang sehat agar perusahaan negara tidak menjadi sumber distorsi. [4]
Bank negara memiliki risiko yang lebih sensitif karena menyangkut dana masyarakat. Negara dapat memakai bank milik negara untuk mendukung pembiayaan prioritas, tetapi prinsip kehati-hatian tidak boleh dikalahkan oleh tekanan kebijakan. Jika bank negara diarahkan untuk mendanai proyek yang kelayakannya lemah, maka risiko tidak berhenti pada neraca bank. Risiko itu dapat memengaruhi kepercayaan deposan, stabilitas keuangan, dan pada akhirnya keuangan publik. Negara sebagai pemilik bank harus menahan godaan memperlakukan bank sebagai kas kebijakan.
Sumber daya alam memperlihatkan bentuk lain dari pengendalian negara. Negara mengatur izin tambang, ekspor, pengolahan, kewajiban pasokan domestik, harga tertentu, devisa hasil ekspor, dan hubungan dengan investor. Di satu sisi, instrumen ini dapat dipakai untuk meningkatkan nilai tambah dan memperkuat posisi tawar nasional. Di sisi lain, setiap izin, kuota, atau pembatasan menciptakan nilai ekonomi. Di mana ada nilai ekonomi yang ditentukan oleh keputusan negara, di sana ada risiko rente. Karena itu, pengendalian sumber daya alam membutuhkan transparansi yang lebih tinggi, bukan lebih rendah.
Negara sebagai investor strategis juga membawa pertanyaan baru. Ketika negara mengelola portofolio aset, menempatkan modal, atau membentuk badan investasi, ia memasuki logika risiko dan imbal hasil. Namun negara bukan investor privat biasa. Modal yang dikelola negara memiliki hubungan dengan aset publik, pajak, BUMN, dividen, dan kepercayaan rakyat. Karena itu, keputusan investasi negara harus dijelaskan bukan hanya dari sisi profitabilitas, tetapi juga dari mandat publik. Kegagalan investasi negara bukan sekadar kegagalan bisnis; ia dapat menjadi kegagalan akuntabilitas.
Pasar modal menjadi tempat di mana peran ganda negara diuji. Jika perusahaan negara tercatat di bursa, maka negara tidak hanya berhubungan dengan dirinya sendiri. Ada investor ritel, dana pensiun, asuransi, reksa dana, dan investor asing. Mereka membutuhkan keterbukaan material, perlakuan setara, dan kepastian bahwa keputusan korporasi tidak semata-mata mengikuti kepentingan politik. Negara sebagai pemegang saham pengendali harus memahami bahwa perusahaan terbuka tidak dapat diperlakukan hanya sebagai alat internal pemerintah.
Rupiah dan arus modal juga membaca peran ganda itu. Ketika negara memperbesar intervensi, pasar akan menilai apakah intervensi itu kredibel atau membingungkan. Negara yang aktif tetapi konsisten dapat dipercaya. Negara yang aktif tetapi tidak transparan akan menambah premi risiko. Karena itu, pergeseran dari regulator ke pengendali harus disertai komunikasi kebijakan yang jernih. Investor dan publik tidak menolak negara yang aktif; mereka menolak ketidakpastian yang tidak dapat dihitung.
Kehadiran negara sebagai pemain ekonomi hanya dapat dibenarkan jika negara tetap menjalankan perannya sebagai wasit yang adil. Begitu negara memakai kewenangannya sebagai regulator untuk menguntungkan instrumennya sendiri tanpa transparansi, batas antara kepentingan publik dan kepentingan kekuasaan mulai kabur. Negara boleh memiliki BUMN, tetapi tidak boleh membuat aturan yang membuat BUMN kebal dari disiplin. Negara boleh mengarahkan kredit, tetapi tidak boleh mengorbankan kehati-hatian. Negara boleh mengelola aset, tetapi tidak boleh menjauhkan aset dari pengawasan publik. [5]
Pergeseran menuju negara pengendali juga menuntut bahasa baru dalam akuntabilitas. Cukup lama, pembahasan ekonomi publik terjebak pada pertanyaan apakah negara perlu hadir atau tidak. Pertanyaan itu terlalu sederhana. Pertanyaan yang lebih penting adalah bagaimana negara hadir. Apakah negara hadir sebagai pembangun kapasitas atau sebagai pemegang akses? Apakah negara hadir sebagai pelindung rakyat atau sebagai pelindung instrumennya sendiri? Apakah negara hadir dengan transparansi atau dengan alasan strategis yang tidak dapat diuji?
Dalam negara hukum, alasan strategis bukan akhir perdebatan. Alasan strategis justru awal pertanggungjawaban. Jika suatu sektor disebut strategis, maka publik berhak mengetahui mengapa ia strategis. Jika suatu BUMN diberi penugasan, publik berhak mengetahui biaya dan risikonya. Jika suatu badan investasi diberi aset besar, publik berhak mengetahui mandat dan auditnya. Jika suatu kebijakan devisa membatasi fleksibilitas eksportir, publik berhak mengetahui manfaat makroekonominya. Negara hukum bukan hambatan bagi kebijakan strategis. Negara hukum adalah cara agar kebijakan strategis tidak berubah menjadi kekuasaan gelap.
Dalam demokrasi ekonomi, peran negara juga tidak boleh menghapus ruang warga. Ekonomi nasional tidak hanya milik pemerintah, birokrasi, BUMN, investor besar, atau elite politik. Ekonomi nasional juga milik pekerja, petani, nelayan, pelaku usaha kecil, nasabah bank, investor ritel, masyarakat adat, daerah penghasil, konsumen, dan generasi mendatang. Jika negara memperbesar kendali tetapi warga hanya menjadi penonton, maka demokrasi ekonomi melemah. Kedaulatan ekonomi harus memperbesar posisi rakyat, bukan hanya memperbesar posisi negara.
Negara pengendali dapat menjadi baik jika ia membangun kapasitas publik. Ia dapat memperbaiki infrastruktur, memperkuat industri, menjaga pasokan energi, mengarahkan investasi jangka panjang, dan mengurangi ketergantungan pada ekspor bahan mentah. Namun negara pengendali dapat menjadi berbahaya jika ia mengunci akses, melindungi aktor tertentu, menyembunyikan risiko, dan membuat ekonomi bergantung pada kedekatan politik. Perbedaannya terletak pada institusi. Negara yang sama-sama kuat dapat menghasilkan pembangunan atau patronase, tergantung pada tata kelolanya.
Pergeseran dari regulator menjadi pengendali karena itu harus dibaca sebagai kesempatan sekaligus peringatan. Kesempatan, karena Indonesia memang membutuhkan negara yang mampu memimpin transformasi ekonomi. Peringatan, karena kekuasaan ekonomi yang terkonsentrasi selalu membawa risiko penyalahgunaan. Semakin banyak instrumen yang dipegang negara, semakin besar kewajiban negara untuk menjelaskan. Semakin besar aset yang dikendalikan, semakin kuat audit yang diperlukan. Semakin strategis suatu kebijakan, semakin penting mekanisme koreksinya.
Ketika negara menjadi regulator sekaligus pemain, batas kekuasaan harus dibuat lebih terang. Batas itu bukan untuk melemahkan negara. Batas itu justru untuk membuat negara dipercaya. Negara yang kuat tanpa batas dapat menimbulkan ketakutan. Negara yang kuat dengan batas dapat membangun kepercayaan. Indonesia membutuhkan negara yang mampu menggerakkan ekonomi, tetapi juga negara yang bersedia membuka alasan, biaya, risiko, dan manfaat dari setiap perluasan kendalinya. Di situlah perbedaan antara negara pengendali yang konstitusional dan negara pengendali yang hanya memperbesar kekuasaan.
Catatan Kaki 1.2
[1] Aldo Musacchio dan Sergio G. Lazzarini, Reinventing State Capitalism: Leviathan in Business, Brazil and Beyond, Cambridge, MA: Harvard University Press, 2014; Ian Bremmer, The End of the Free Market: Who Wins the War Between States and Corporations?, New York: Portfolio, 2010.
[2] Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925–1975, Stanford: Stanford University Press, 1982; Peter Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation, Princeton: Princeton University Press, 1995.
[3] Mariana Mazzucato, The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths, London: Anthem Press, 2013; Peter Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation, Princeton: Princeton University Press, 1995.
[4] OECD, OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises 2024, Paris: OECD Publishing, 2024; World Bank, Bureaucrats in Business: The Economics and Politics of Government Ownership, Washington, D.C.: World Bank, 1995.
[5] Jimly Asshiddiqie, Konstitusi Ekonomi, Jakarta: Kompas, 2010; Brian Z. Tamanaha, On the Rule of Law: History, Politics, Theory, Cambridge: Cambridge University Press, 2004.
(Naskah ini adalah bagian dari naskah Buku berseri “INDONESIA DI PERSIMPANGAN: State Capitalism, Negara Hukum, BUMN, Rupiah, dan Ujian Demokrasi Ekonomi Indonesia” dengan Tagline: Anatomi politik-ekonomi Indonesia kontemporer pada saat negara memperbesar kendali atas aset, anggaran, bank, sumber daya alam, pasar modal, rupiah, data, daerah, dan ruang demokrasi (Jilid 1, Bab 1 subbab 1.2.), yang sedang dalam proses penulisan oleh Bernard Simamora)
