(Pengantar Bab 1 Jilid 1)
Indonesia sedang berada di persimpangan yang tidak dapat dibaca hanya sebagai perubahan kebijakan ekonomi biasa. Negara kembali memperbesar ruang kendalinya atas aset, BUMN, bank negara, sumber daya alam, devisa, pasar modal, data, dan arah pembangunan. Yang sedang berlangsung bukan sekadar perubahan teknis dalam cara pemerintah mengelola perusahaan negara atau menarik investasi. Indonesia tidak sedang sekadar mengubah kebijakan ekonomi; Indonesia sedang mengubah arsitektur kekuasaan ekonominya.
Perubahan itu terasa dalam banyak medan sekaligus. BUMN kembali diposisikan sebagai kendaraan pembangunan. Bank-bank milik negara tetap menjadi penopang pembiayaan ekonomi dan program pemerintah. Sumber daya alam didorong masuk ke strategi hilirisasi dan pengendalian devisa. Pasar modal menjadi tempat investor membaca arah kebijakan negara. Rupiah menjadi barometer kepercayaan terhadap stabilitas, fiskal, dan tata kelola. Danantara muncul sebagai simbol baru konsolidasi aset dan investasi negara. Semua ini menunjukkan bahwa negara tidak sedang mundur dari ekonomi. Negara justru semakin hadir.
Kehadiran negara bukan hal asing dalam sejarah Indonesia. Sejak awal republik, negara diberi mandat besar untuk mengatur perekonomian, menguasai cabang produksi penting, dan memastikan kekayaan alam dipakai untuk kemakmuran rakyat. Tradisi ini lahir dari pengalaman kolonial, ketika tanah, tenaga kerja, perkebunan, tambang, perdagangan, dan struktur produksi tidak dibangun untuk kepentingan rakyat Indonesia. Karena itu, gagasan tentang negara yang aktif dalam ekonomi memiliki dasar historis dan konstitusional yang kuat. Negara tidak dapat dipahami hanya sebagai pengawas pasar. Dalam banyak keadaan, negara harus menjadi pembangun kapasitas nasional. [1]
Namun kekuatan negara selalu membawa pertanyaan tentang batas. Negara yang diberi mandat untuk membangun dapat berubah menjadi negara yang mengendalikan. Negara yang diberi wewenang menguasai sumber daya dapat menjadi pusat distribusi rente. Negara yang menggunakan BUMN untuk pembangunan dapat memakai BUMN sebagai alat kekuasaan. Negara yang mengonsolidasikan aset dapat memperbaiki tata kelola, tetapi juga dapat memperbesar jarak antara rakyat dan kekayaan publik. Karena itu, setiap pembesaran peran negara harus selalu ditemani pertanyaan yang sama: siapa yang mengawasi negara?
Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 menyatakan: “Negara Indonesia adalah negara hukum.” Kalimat ini tampak sederhana, tetapi implikasinya luas. Negara hukum berarti bahwa tindakan negara, termasuk tindakan ekonomi, tidak boleh berjalan hanya berdasarkan kehendak politik, instruksi kekuasaan, atau alasan strategis yang tidak dapat diuji. Setiap perluasan kewenangan harus memiliki dasar hukum, batas kewenangan, prosedur, akuntabilitas, dan mekanisme koreksi. Jika negara menjadi pemilik, investor, pemberi izin, pengatur pasar, penarik dividen, pengarah kredit, dan pengendali aset, maka prinsip negara hukum harus bekerja lebih keras, bukan lebih lemah.
Negara hukum juga berarti bahwa kebijakan ekonomi bukan wilayah yang bebas dari pengujian publik. Keputusan tentang BUMN, bank negara, sumber daya alam, devisa, pasar modal, dan investasi strategis bukan hanya urusan teknokrat atau pejabat. Keputusan itu menyentuh uang publik, aset publik, risiko fiskal, kepercayaan investor, nasib pekerja, hak masyarakat daerah, dan masa depan pembangunan. Karena itu, ekonomi negara harus tunduk pada legalitas, transparansi, audit, pengawasan parlemen, perlindungan investor, dan hak rakyat untuk mengetahui.
Posisi yang diambil di sini bersifat kritis-konstruktif. Negara yang kuat tidak ditolak. Yang ditolak adalah negara kuat yang tidak cukup diawasi. BUMN tidak ditolak. Yang ditolak adalah BUMN yang dijadikan alat kekuasaan tanpa akuntabilitas. Kedaulatan ekonomi tidak ditolak. Yang ditolak adalah kedaulatan ekonomi yang dibangun dengan mengorbankan negara hukum, pasar yang sehat, rakyat, dan demokrasi ekonomi.
Kedaulatan ekonomi memang penting. Negara yang terlalu lemah akan sulit menjaga sumber daya strategis, membangun infrastruktur, melindungi industri nasional, mengatur sektor keuangan, atau menghadapi tekanan global. Dalam dunia yang semakin tidak pasti, negara tidak bisa hanya menjadi penonton. Rantai pasok terganggu, geopolitik berubah, harga komoditas berfluktuasi, modal bergerak cepat, dan teknologi mengubah struktur ekonomi. Dalam situasi seperti itu, negara membutuhkan instrumen untuk menjaga kepentingan nasional. [2]
Tetapi kedaulatan ekonomi tidak boleh dipahami sebagai izin untuk memperbesar kekuasaan tanpa batas. Kedaulatan yang konstitusional harus berbeda dari kedaulatan yang retoris. Kedaulatan konstitusional menuntut bahwa aset yang dikuasai negara benar-benar memberi manfaat kepada rakyat, risiko fiskal dibuka, keputusan investasi diuji, BUMN dikelola profesional, dan pasar memperoleh kepastian aturan. Sebaliknya, kedaulatan retoris hanya memakai bahasa nasionalisme ekonomi untuk membenarkan konsentrasi kekuasaan. Perbedaannya tidak terletak pada slogan, melainkan pada tata kelola.
Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 menyatakan: “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.” Norma ini memberi dua pesan sekaligus. Pertama, negara memang memiliki dasar konstitusional untuk menguasai sumber daya alam. Kedua, penguasaan itu tidak boleh berhenti pada negara. Ia harus dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Unsur yang sering dilupakan bukan kata “dikuasai”, melainkan frasa “dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”.
Frasa itu mengubah cara membaca kapitalisme negara. Penguasaan negara bukan tujuan akhir. Kepemilikan BUMN bukan tujuan akhir. Konsolidasi aset bukan tujuan akhir. Penempatan devisa bukan tujuan akhir. Hilirisasi bukan tujuan akhir. Semua itu hanya instrumen. Ukuran akhirnya adalah apakah rakyat memperoleh manfaat yang dapat dirasakan dan diuji: pekerjaan yang layak, layanan publik yang lebih baik, industri yang lebih kuat, daerah yang lebih sejahtera, lingkungan yang lebih terlindungi, pasar yang lebih sehat, dan kehidupan ekonomi yang lebih adil.
Masalahnya, instrumen negara sering kali lebih mudah diperbesar daripada akuntabilitasnya. Membentuk lembaga baru lebih mudah daripada membangun pengawasan yang kuat. Mengalihkan aset lebih cepat daripada menjelaskan risikonya. Menugaskan BUMN lebih mudah daripada menghitung kompensasi penugasan. Mengumumkan proyek strategis lebih mudah daripada membuka studi kelayakan, biaya sosial, dan dampak fiskal. Mengatur devisa lebih cepat daripada menjelaskan dampaknya terhadap eksportir, bank, dan investor. Di sinilah persoalan utama muncul.
Persoalan utama Indonesia hari ini bukan kekurangan negara, melainkan bagaimana negara yang semakin besar tetap dapat diawasi. Negara yang kuat diperlukan untuk mengoreksi kegagalan pasar. Pasar tidak selalu membangun infrastruktur di daerah tertinggal. Pasar tidak selalu menjaga sumber daya strategis. Pasar tidak selalu peduli pada pemerataan. Pasar tidak selalu menanggung biaya sosial dan lingkungan. Namun negara yang kuat tanpa akuntabilitas dapat menciptakan kegagalan lain: kegagalan demokrasi ekonomi.
State capitalism atau kapitalisme negara muncul dalam ketegangan itu. Ia bukan sekadar keadaan ketika negara memiliki perusahaan. Ia adalah keadaan ketika negara menggunakan kepemilikan, regulasi, pembiayaan, investasi, proteksi, dan kendali strategis untuk membentuk arah ekonomi. Dalam bentuk yang sehat, kapitalisme negara dapat membangun kapasitas nasional, memperkuat industri, mengelola risiko jangka panjang, dan menjaga sektor strategis. Dalam bentuk yang berbahaya, kapitalisme negara dapat menjadi alat konsentrasi kekuasaan, distribusi rente, dan pengaburan batas antara kepentingan publik dan kepentingan elite. [3]
Indonesia tidak sendirian menghadapi dilema ini. Banyak negara menggunakan BUMN, sovereign wealth fund, bank pembangunan, proteksi industri, dan instrumen fiskal untuk mengarahkan ekonomi. Sebagian berhasil membangun kapasitas. Sebagian lain terjebak dalam patronase dan inefisiensi. Pelajarannya sederhana tetapi keras: negara yang aktif tidak cukup. Negara yang aktif harus kompeten, transparan, dan dapat dikoreksi. Kepemilikan negara harus dipisahkan dari kepentingan politik jangka pendek. BUMN harus dijaga dari konflik peran antara pelayanan publik, kepentingan fiskal, dan kekuasaan. [4]
Dalam konteks Indonesia, Danantara menjadi tanda penting dari perubahan arsitektur itu. Ia tidak boleh dibaca hanya sebagai lembaga investasi. Ia harus dibaca sebagai simbol bahwa negara sedang membangun pusat kendali baru atas aset ekonomi strategis. Di satu sisi, konsolidasi aset dapat membawa profesionalisasi, efisiensi, dan kemampuan investasi yang lebih besar. Di sisi lain, konsolidasi yang terlalu besar tanpa keterbukaan dapat memperbesar risiko konsentrasi kewenangan. Semakin besar aset yang dikonsolidasikan, semakin besar pula kewajiban negara untuk menjelaskan siapa yang mengelola, bagaimana risiko dihitung, siapa yang mengaudit, dan bagaimana publik mengetahui manfaatnya.
Pasar modal dan rupiah memberi dimensi lain. Negara dapat berbicara tentang kedaulatan, tetapi pasar membaca kredibilitas. Investor menilai apakah aturan main jelas, fiskal disiplin, lembaga independen dihormati, BUMN dikelola sehat, dan kebijakan negara dapat diprediksi. Rupiah tidak hanya dijaga oleh suku bunga dan cadangan devisa. Rupiah juga dijaga oleh kepercayaan terhadap hukum, institusi, dan arah kebijakan. Pasar modal tidak hanya mencatat angka harga saham. Ia mencatat persepsi risiko terhadap negara. [5]
Persimpangan Indonesia terletak pada dua kemungkinan. Pembesaran peran negara dapat menjadi jalan menuju kedaulatan ekonomi yang konstitusional: negara membangun kapasitas, memperkuat BUMN, menjaga sumber daya, mengelola devisa, menstabilkan rupiah, dan memperluas manfaat rakyat. Namun pembesaran yang sama juga dapat menjadi jalan menuju konsentrasi kekuasaan: aset terkumpul, pengawasan kabur, risiko tidak terbuka, BUMN menjadi alat politik, pasar kehilangan kepercayaan, dan rakyat semakin jauh dari kekayaan publik yang disebut miliknya.
Pertanyaan utama buku ini lahir dari persimpangan itu: apakah pembesaran peran negara dalam ekonomi Indonesia merupakan jalan menuju kedaulatan ekonomi yang konstitusional, atau justru jalan menuju konsentrasi kekuasaan ekonomi yang melemahkan negara hukum dan demokrasi ekonomi?
Catatan Kaki Pengantar Bab 1
[1] Ian Bremmer, The End of the Free Market: Who Wins the War Between States and Corporations?, New York: Portfolio, 2010; Jimly Asshiddiqie, Konstitusi Ekonomi, Jakarta: Kompas, 2010.
[2] International Monetary Fund, Indonesia: 2025 Article IV Consultation—Press Release; Staff Report; and Statement by the Executive Director for Indonesia, Washington, D.C.: International Monetary Fund, 2026; World Bank, Indonesia Economic Prospects: Digital Foundations for Growth, Washington, D.C.: World Bank, 2025.
[3] Aldo Musacchio dan Sergio G. Lazzarini, Reinventing State Capitalism: Leviathan in Business, Brazil and Beyond, Cambridge, MA: Harvard University Press, 2014; Ian Bremmer, The End of the Free Market: Who Wins the War Between States and Corporations?, New York: Portfolio, 2010.
[4] OECD, OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises 2024, Paris: OECD Publishing, 2024; Aldo Musacchio dan Sergio G. Lazzarini, Reinventing State Capitalism: Leviathan in Business, Brazil and Beyond, Cambridge, MA: Harvard University Press, 2014.
[5] International Monetary Fund, Indonesia: 2025 Article IV Consultation—Press Release; Staff Report; and Statement by the Executive Director for Indonesia, Washington, D.C.: International Monetary Fund, 2026; World Bank, Indonesia Economic Prospects: Digital Foundations for Growth, Washington, D.C.: World Bank, 2025.
(Naskah ini adalah bagian dari naskah Buku berseri “INDONESIA DI PERSIMPANGAN: State Capitalism, Negara Hukum, BUMN, Rupiah, dan Ujian Demokrasi Ekonomi Indonesia” dengan Tagline: Anatomi politik-ekonomi Indonesia kontemporer pada saat negara memperbesar kendali atas aset, anggaran, bank, sumber daya alam, pasar modal, rupiah, data, daerah, dan ruang demokrasi (Jilid 1), yang sedang dalam proses penulisan oleh Bernard Simamora)
