(Subbab 1.6 Jilid 1)
Konsentrasi kekuasaan ekonomi tidak selalu buruk. Negara yang hendak melakukan industrialisasi, membangun infrastruktur berskala besar, mengembangkan teknologi strategis, atau mengelola sumber daya nasional memang membutuhkan kemampuan untuk mengoordinasikan modal, perusahaan, kebijakan, dan informasi. Fragmentasi yang berlebihan dapat membuat negara lambat, saling bertentangan, dan tidak mampu mengambil keputusan pada skala yang dibutuhkan pembangunan. Karena itu, kritik terhadap konsentrasi tidak boleh berangkat dari asumsi bahwa setiap sentralisasi merupakan ancaman. Pertanyaan yang lebih penting adalah apa yang dikonsolidasikan, seberapa besar kewenangan yang berkumpul, bagaimana kewenangan tersebut saling berhubungan, dan institusi apa yang masih mampu mengoreksinya ketika keputusan yang diambil ternyata salah.
Di sinilah perubahan arsitektur ekonomi Indonesia perlu dibaca secara hati-hati. Danantara mempunyai mandat yang luas dalam pengelolaan BUMN. Berdasarkan penjelasan resminya, kewenangan tersebut antara lain mencakup pengelolaan dividen, perubahan penyertaan modal tertentu, pembentukan Holding Investasi dan Holding Operasional, persetujuan hapus buku atau hapus tagih, pemberian dan penerimaan pinjaman, pengagunan aset dengan persetujuan Presiden, pemberian jaminan, serta penetapan berbagai kebijakan strategis dalam investasi, keuangan, pengadaan, teknologi, sumber daya manusia, manajemen risiko, dan kepatuhan. Pada September 2026, BPK mulai melakukan pemeriksaan terhadap laporan keuangan konsolidasian BPI Danantara Tahun 2025 dengan cakupan BPI Danantara, PT Danantara Aset Manajemen, PT Danantara Investasi Manajemen, serta BUMN yang berada dalam struktur Danantara. [1]
Pada saat yang sama, bank-bank negara tetap memainkan peran besar dalam pembiayaan perekonomian. Pemerintah juga membangun tata kelola baru terhadap ekspor sumber daya alam strategis melalui PP Nomor 24 Tahun 2026. DSI mulai beroperasi pada 1 Juni 2026 dengan cakupan awal batu bara, kelapa sawit, dan ferroalloy. Pemerintah pada tahap awal menggambarkannya sebagai BUMN Ekspor dalam mekanisme tata kelola ekspor satu pintu, sementara DSI kemudian menegaskan bahwa kewenangan regulasi, perizinan, dan penindakan tetap berada pada kementerian dan lembaga terkait. Dalam waktu sedikit lebih dari dua bulan, DSI menyatakan telah membangun visibilitas analitis atas lebih dari US$14 miliar transaksi ekspor komoditas strategis. [2]
Fakta tersebut penting karena mencegah analisis jatuh pada penyederhanaan. Danantara, Himbara, DSI, regulator, kementerian, dan berbagai BUMN bukan satu institusi dan tidak berada dalam satu rantai komando hukum yang identik. Masing-masing mempunyai mandat, organ, serta rezim pengawasan yang berbeda. Justru karena itu, persoalan yang perlu diwaspadai bukan teori mengenai satu pusat komando tersembunyi, melainkan risiko yang jauh lebih struktural: semakin banyak fungsi ekonomi strategis berada dalam orbit negara yang sama, semakin besar kemungkinan keputusan, insentif, informasi, dan risiko pada satu bagian memengaruhi bagian lainnya.
Negara dapat menjadi pemilik perusahaan sekaligus pemilik bank yang membiayai perusahaan tersebut. Negara dapat mempunyai badan investasi yang mengalokasikan modal kepada perusahaan yang juga berada dalam ekosistem kepemilikannya. Negara dapat membangun sistem yang memperoleh visibilitas sangat besar terhadap perdagangan strategis, sementara pada saat yang sama tetap mempunyai kewenangan menentukan kebijakan yang memengaruhi perdagangan tersebut. Negara juga dapat menjadi pemilik perusahaan yang beroperasi dalam pasar yang aturan mainnya dibuat oleh regulator negara.
Tidak satu pun fungsi tersebut dengan sendirinya bermasalah. Dalam negara pembangunan yang efektif, kombinasi berbagai instrumen tersebut bahkan dapat menjadi sumber kekuatan. Bahaya muncul ketika pemisahan fungsi terlalu lemah sementara hubungan ekonomi antarinstitusi menjadi terlalu erat. Dalam kondisi seperti itu, konflik kepentingan tidak lagi hanya menjadi persoalan etika seorang pejabat atau direksi. Konflik tersebut dapat tertanam di dalam arsitektur kelembagaan itu sendiri.
Negara sebagai pemilik menginginkan nilai perusahaan meningkat. Negara sebagai regulator berkewajiban memperlakukan seluruh pelaku secara adil. Negara sebagai kreditur menginginkan pinjaman dibayar. Negara sebagai pembuat kebijakan mungkin mempunyai tujuan sosial yang membutuhkan subsidi. Negara sebagai investor menginginkan imbal hasil, sementara negara sebagai pemerintah dapat mempunyai kepentingan stabilisasi, penciptaan lapangan kerja, pemerataan, atau tujuan pembangunan lain. Semua tujuan tersebut dapat sah, tetapi tujuan yang sah dapat saling bertentangan.
Ketika pertentangan itu muncul, pertanyaan terpenting bukan apakah negara mempunyai niat baik. Pertanyaannya adalah institusi mana yang menentukan tujuan mana yang harus diprioritaskan atau dikorbankan, berdasarkan ukuran apa keputusan itu dibuat, dan siapa yang mempunyai kewenangan untuk mengujinya.
OECD menempatkan pemisahan fungsi semacam ini sebagai salah satu prinsip utama tata kelola perusahaan negara. Fungsi kepemilikan harus dipisahkan secara jelas dari fungsi negara lain yang memengaruhi kondisi pasar, terutama regulasi dan pembuatan kebijakan. BUMN juga tidak seharusnya memperoleh keuntungan yang tidak tersedia bagi pesaing melalui pembiayaan murah, jaminan, perlakuan regulasi, konsesi, infrastruktur, ataupun akses terhadap data dan informasi. Kewajiban pelayanan publik pada saat yang sama harus dapat diidentifikasi, dihitung, didanai, dan diungkapkan secara jelas. [3]
Prinsip tersebut mempunyai arti lebih dalam daripada sekadar menciptakan level playing field. Ia juga mencegah terbentuknya sistem yang hanya dapat mengoreksi dirinya melalui institusi yang sama-sama mempunyai kepentingan terhadap keberhasilan kebijakan yang sedang diuji. Pengawasan dapat kehilangan ketajamannya bukan hanya ketika auditor dilarang masuk, tetapi juga ketika terlalu banyak institusi mempunyai insentif untuk mempertahankan narasi keberhasilan yang sama.
Jika pemilik, kreditur, investor, pelaksana proyek, dan pembuat kebijakan sama-sama mempunyai kepentingan terhadap keberhasilan sebuah agenda, pertanyaannya menjadi sangat sederhana tetapi penting: siapa yang mempunyai insentif paling kuat untuk menjadi orang pertama yang mengatakan bahwa agenda itu salah?
Di sinilah salah satu bahaya terdalam konsentrasi terlihat. Persoalannya bukan hanya terlalu banyak kekuasaan berada pada satu titik, melainkan terlalu sedikit institusi yang mempunyai insentif, keberanian, dan independensi untuk berseberangan dengan pusat kekuasaan tersebut. Negara pembangunan karena itu membutuhkan sesuatu yang tampaknya paradoksal: koordinasi yang kuat, tetapi sekaligus institusi yang memang dibayar untuk meragukan keputusan negara sendiri.
Sistem membutuhkan unit risiko yang dapat membatalkan investasi, dewan yang mampu menolak manajemen, regulator yang tidak peduli siapa pemilik perusahaan yang diperiksanya, serta auditor yang memperoleh akses sebelum kerugian menjadi terlalu besar. Ia membutuhkan pengadilan yang tetap mampu memberikan perlindungan ketika pihak yang digugat adalah perusahaan negara, serta parlemen yang dapat memeriksa penggunaan kekayaan publik tanpa bergantung pada persetujuan politik pihak yang sedang diperiksa.
Tanpa mekanisme semacam itu, konsolidasi dapat menghasilkan sebuah lingkaran validasi negara: satu lembaga menetapkan kebijakan, lembaga publik lain membiayainya, perusahaan negara melaksanakannya, sementara keberhasilannya kemudian diukur melalui indikator yang juga ditentukan oleh institusi yang mempunyai kepentingan terhadap program tersebut. Pada titik itu, kesalahan dapat terlihat seperti konsensus. Padahal konsensus kelembagaan tidak selalu membuktikan bahwa sebuah keputusan benar; ia kadang hanya menunjukkan bahwa terlalu sedikit pihak mempunyai ruang untuk mengatakan bahwa keputusan itu salah.
Persoalan berikutnya adalah konsentrasi informasi. Data bukan sekadar hasil administrasi. Dalam perekonomian modern, data merupakan aset, keunggulan kompetitif, dan bentuk kekuasaan. Pihak yang mengetahui arus ekspor, harga transaksi, volume, negara tujuan, pola pembayaran, pergerakan devisa, perusahaan yang terlibat, dan perubahan permintaan mempunyai kemampuan analisis yang jauh lebih besar daripada pelaku lain.
Dalam konteks DSI, integrasi informasi dapat memberikan manfaat publik yang nyata. Pemerintah dapat meningkatkan ketertelusuran transaksi, mendeteksi under-invoicing, memahami pergerakan devisa, dan menyusun kebijakan berdasarkan informasi yang lebih lengkap. Pemerintah sendiri menempatkan transparansi dan pengawasan sebagai bagian penting dari tujuan desain tersebut. [2] Namun manfaat yang besar justru menuntut disiplin tata kelola yang lebih tinggi.
Pertanyaan mengenai data tidak berhenti pada kemampuan mengumpulkannya. Siapa yang dapat mengaksesnya? Untuk kepentingan apa? Apakah seluruh akses tercatat? Berapa lama data disimpan? Apakah sebuah perusahaan negara yang beroperasi di pasar yang sama dengan perusahaan pemilik data dapat memperoleh akses terhadap informasi komersial tersebut? Siapa yang dapat menyetujui penggunaan sekundernya? Apa sanksinya apabila data digunakan di luar mandat?
Digitalisasi tidak menjawab semua pertanyaan itu. Integrasi teknologi pun tidak. Sebuah sistem dapat sangat efisien secara teknis tetapi tetap berbahaya secara institusional apabila tidak memiliki pembatasan penggunaan data yang kuat. Karena itu, negara tidak boleh membangun monopoli informasi tanpa membangun akuntabilitas yang sama besarnya.
Persoalannya bukan menolak kemampuan negara mengetahui aktivitas ekonomi. Negara memang memerlukan informasi untuk menjalankan fungsi regulasi, perpajakan, stabilisasi, dan perencanaan. Persoalannya adalah memastikan bahwa kekuatan informasi yang dikumpulkan atas nama kepentingan publik tidak berubah menjadi keuntungan komersial atau politik bagi pihak yang mempunyai akses lebih dekat kepada negara. Dalam pasar kompetitif, perbedaan antara mengetahui lebih banyak karena perusahaan lebih inovatif dan mengetahui lebih banyak karena memperoleh akses istimewa terhadap data negara adalah perbedaan antara kompetisi dan privilese.
Karena itu, kekuasaan informasi harus diperlakukan dengan kehati-hatian yang hampir sama dengan kekuasaan fiskal. Keduanya dapat digunakan untuk kepentingan publik, tetapi keduanya juga dapat disalahgunakan tanpa meninggalkan jejak yang mudah terlihat.
Persoalan ketiga adalah konsentrasi kesalahan. Salah satu keunggulan utama sistem yang terkoordinasi ialah kemampuan memperbanyak keputusan yang baik. Kebijakan yang berhasil dapat diterapkan lebih cepat, modal dapat diarahkan secara serentak, dan banyak perusahaan dapat bekerja menuju tujuan yang sama. Namun kelebihan tersebut mempunyai sisi lain: sistem yang sangat efektif dalam menyebarkan keputusan baik juga dapat sangat efektif dalam menyebarkan keputusan buruk.
Jika kesalahan investasi terjadi pada perusahaan kecil, kerugiannya mungkin dapat dilokalisasi. Tetapi apabila kesalahan lahir dari pusat pengambilan keputusan yang mempunyai pengaruh terhadap banyak perusahaan, eksposur, dan proyek sekaligus, dampaknya dapat merambat ke seluruh sistem. Karena itu, konsolidasi mempunyai matematika risiko yang sederhana tetapi sering dilupakan: ia menurunkan biaya koordinasi, tetapi dapat menaikkan biaya sebuah kesalahan.
Semakin besar institusi, semakin berbahaya apabila tata kelolanya bergantung pada kualitas satu pemimpin, satu komite, atau satu kelompok penasihat. Institusi besar harus dibangun dengan asumsi bahwa suatu hari pemimpin yang sangat kompeten dapat digantikan oleh orang yang kurang kompeten, bahwa analisis dapat salah, asumsi dapat meleset, tekanan politik dapat meningkat, dan keadaan global dapat berubah secara drastis.
Institusi yang baik tidak dibangun berdasarkan harapan bahwa orang terbaik akan selalu berkuasa. Ia dibangun agar tetap aman ketika orang biasa, keputusan buruk, dan tekanan luar biasa muncul secara bersamaan. Lembaga yang hanya aman ketika dipimpin orang baik bukan lembaga yang kokoh; ia hanyalah lembaga yang sedang beruntung.
Karena itu, checks and balances ekonomi tidak boleh dianggap sebagai pemborosan. Dalam investasi berskala sangat besar, sedikit “inefisiensi” karena pemeriksaan berlapis dapat jauh lebih murah daripada efisiensi semu yang mempercepat keputusan buruk bernilai puluhan atau ratusan triliun rupiah. Kecepatan mempunyai nilai, tetapi kemampuan menghentikan keputusan yang salah juga mempunyai nilai. Bahkan semakin besar aset yang dikelola, semakin tinggi nilai institusional dari kemampuan mengatakan “tidak”.
Persoalan keempat menyangkut korelasi neraca. Ini merupakan risiko yang mudah luput karena setiap institusi dapat terlihat sehat ketika diperiksa secara terpisah. BUMN A dapat terlihat sehat, bank negara B dapat terlihat sehat, badan investasi C juga dapat terlihat sehat, sementara penjaminan D terlihat masih terkendali. Namun persoalan sistemik muncul ketika seluruh eksposur tersebut terkait dengan proyek, sektor, atau asumsi ekonomi yang sama.
Sebuah perusahaan negara dapat memperoleh kredit dari bank negara, mengerjakan proyek yang merupakan bagian dari agenda pemerintah, menerima dukungan modal dalam ekosistem kepemilikan negara, dan pada saat yang sama bergantung pada kebijakan yang juga ditentukan pemerintah. Setiap transaksi dapat saja memenuhi aturan masing-masing. Namun ketika proyek gagal, kerugian dapat berpindah dari perusahaan kepada kreditur, dari kreditur kepada pemilik, atau akhirnya kembali kepada fiskal.
Secara legal, terdapat beberapa neraca. Secara ekonomi, bisa saja terdapat satu penanggung risiko terakhir: masyarakat.
World Bank menunjukkan mengapa persoalan ini perlu mendapat perhatian. Dalam The Business of the State, Bank Dunia menemukan bahwa hampir 70 persen perusahaan dengan sedikitnya 10 persen kepemilikan negara di negara berkembang berada pada pasar kompetitif. Sebagian di antaranya beroperasi dengan baik, tetapi banyak yang menghadapi soft budget constraints dan perlakuan regulasi yang menguntungkan, yang dapat melemahkan masuknya pemain baru, mengurangi dinamisme usaha, dan menciptakan tekanan terhadap keuangan publik. [4]
Soft budget constraint sering disalahpahami sebagai masalah yang baru muncul ketika perusahaan merugi dan kemudian diselamatkan. Padahal dampaknya dapat timbul jauh sebelum penyelamatan terjadi. Jika manajemen percaya bahwa perusahaan terlalu penting untuk gagal, toleransi terhadap risiko dapat berubah. Jika kreditur memperkirakan pemerintah pada akhirnya akan menopang debitur strategis, harga kredit dapat berhenti mencerminkan risiko sebenarnya. Jika investor percaya negara akan selalu masuk ketika valuasi jatuh terlalu jauh, perilaku investasi juga berubah.
Dalam keadaan seperti itu, jaminan pemerintah bahkan tidak harus tertulis untuk memengaruhi perilaku. Jaminan negara yang paling berbahaya kadang bukan jaminan yang tercantum di dalam kontrak, melainkan jaminan yang dipercaya pasar tetapi tidak pernah dicatat dalam laporan keuangan.
Itulah bentuk kewajiban kontinjensi dalam ekonomi-politik: publik belum tentu mempunyai kewajiban hukum hari ini, tetapi pelaku ekonomi bertindak seolah-olah publik akan membayar ketika hari buruk tiba.
Keterhubungan tersebut juga terlihat dalam persepsi pasar. Pada Maret 2026, OJK menjelaskan bahwa revisi outlook terhadap sejumlah bank besar Indonesia, termasuk Himbara, lebih dipengaruhi oleh perubahan outlook sovereign Indonesia serta dinamika makroekonomi daripada memburuknya fundamental bank-bank tersebut. [5] Penjelasan itu sekaligus memperlihatkan bahwa persepsi terhadap negara dan persepsi terhadap institusi keuangan yang berada dekat dengan negara tidak hidup dalam dua dunia yang sepenuhnya terpisah.
Ketika persepsi terhadap negara berubah, entitas yang berada dekat dengannya dapat ikut terpengaruh. Sebaliknya, ketika terlalu banyak kewajiban korporasi diasumsikan pada akhirnya dapat kembali kepada pemerintah, masalah perusahaan dapat berubah menjadi masalah fiskal. Karena itu, Indonesia membutuhkan sesuatu yang lebih besar daripada laporan keuangan masing-masing BUMN: peta risiko publik yang terkonsolidasi.
Yang perlu diketahui bukan hanya berapa utang pemerintah pusat, tetapi juga berapa kewajiban kontinjensi negara. Bukan hanya berapa utang masing-masing BUMN, tetapi seberapa besar eksposur silang di antara lembaga publik. Bukan sekadar siapa yang meminjam, tetapi siapa yang menjamin. Dan bukan hanya apakah sebuah proyek secara formal berada di luar APBN, tetapi siapa yang harus membayar jika proyek tersebut gagal.
Tanpa gambaran seperti itu, negara dapat mempunyai dua neraca sekaligus: neraca yang terlihat dalam anggaran dan neraca risiko yang tersebar di perusahaan, bank, jaminan, penugasan, dan kendaraan investasi. Ketika neraca kedua tidak terlihat secara utuh, kalimat “tidak menggunakan APBN” dapat menciptakan ilusi bahwa masyarakat tidak sedang menanggung risiko. Padahal risiko yang dipindahkan dari APBN tidak hilang; ia hanya menjadi lebih sulit ditemukan.
Persoalan berikutnya jauh lebih politis: konsentrasi akses. Semakin besar nilai aset, kredit, proyek, data, kontrak, dan investasi yang berada dalam orbit keputusan negara, semakin tinggi pula nilai ekonomi dari hubungan dengan pihak yang mempunyai akses terhadap keputusan tersebut. Ini bukan tuduhan kepada individu tertentu, melainkan konsekuensi rasional dari insentif.
Jika satu keputusan dapat menentukan alokasi modal bernilai sangat besar, perusahaan mempunyai alasan untuk mencoba memengaruhi pengambil keputusan. Jika satu institusi dapat menentukan restrukturisasi, penyertaan modal, atau mitra sebuah proyek, akses kepada institusi itu mempunyai nilai ekonomi. Jika negara mempunyai visibilitas informasi yang tidak dimiliki pelaku lain, kedekatan dengan pihak yang memiliki akses kepada informasi tersebut juga menjadi semakin berharga.
Semakin besar hadiah ekonomi yang dapat dialokasikan oleh negara, semakin besar pula investasi yang akan dilakukan aktor ekonomi untuk memperoleh kedekatan dengannya. Di sinilah kapitalisme negara dapat mengalami mutasi menjadi kapitalisme koneksi tanpa pernah secara resmi mengubah sistem ekonomi.
Perusahaan tetap swasta, kontrak tetap legal, dan pasar tetap berjalan. Tidak harus terdapat suap, amplop, atau pelanggaran pidana. Namun apabila kedekatan politik menghasilkan informasi lebih cepat, pembiayaan lebih mudah, kesempatan kemitraan lebih besar, atau kepastian mengenai arah kebijakan yang tidak dimiliki pesaing, hubungan telah berubah menjadi keunggulan ekonomi.
Bahaya terbesar kapitalisme koneksi justru terletak pada kenyataan bahwa ketidakadilan tidak selalu membutuhkan tindakan ilegal.
Sebuah sistem dapat dipenuhi dokumen resmi dan tetap menghasilkan lapangan permainan yang tidak setara. Karena itu, competitive neutrality bukan sekadar konsep teknokratis. Ia merupakan perlindungan agar kedekatan dengan negara tidak berubah menjadi aset produktif yang nilainya lebih besar daripada inovasi. Jika perusahaan menemukan bahwa satu jam akses kepada pusat kekuasaan menghasilkan keuntungan lebih besar daripada satu tahun penelitian dan peningkatan produktivitas, sistem insentif ekonomi telah rusak.
Jika keadaan seperti itu meluas, negara mungkin tetap mencatat investasi yang tinggi, proyek besar, dan perusahaan raksasa, tetapi produktivitas dapat tertinggal karena modal, energi, dan talenta terbaik dialihkan dari inovasi menuju akses. Pada titik tersebut, konsentrasi ekonomi memperoleh konsekuensi demokratis. Kekuasaan ekonomi bukan hanya kemampuan membeli aset. Ia adalah kemampuan menentukan peluang hidup orang lain: siapa memperoleh pekerjaan, siapa mendapatkan modal, perusahaan mana tumbuh, sektor mana dilindungi, daerah mana menerima investasi, dan siapa yang dapat masuk ke dalam rantai nilai negara.
Semakin besar kemampuan tersebut terkonsentrasi, semakin penting memastikan bahwa keputusan tidak bergantung pada kedekatan pribadi, afiliasi politik, atau akses informal.
Masalah berikutnya adalah paradoks akuntabilitas. Konsolidasi sering dibangun agar keputusan mempunyai arah yang lebih jelas. Namun semakin kompleks struktur holding, anak usaha, badan investasi, kendaraan khusus, perbankan, dan penugasan, semakin sulit pula masyarakat menentukan siapa yang akhirnya bertanggung jawab ketika keputusan gagal.
Pada titik inilah paradoks berbahaya dapat muncul: kekuasaan semakin terkonsentrasi, tetapi tanggung jawab semakin terfragmentasi.
Ketika investasi berhasil, banyak institusi dapat mengklaim bagian dari keberhasilannya. Namun ketika investasi gagal, pertanyaannya menjadi jauh lebih rumit. Apakah kesalahan berada pada direksi, komisaris, komite investasi, holding, badan pengelola, regulator, kementerian, atau pemerintah sebagai pemilik akhir?
Sistem yang sehat tidak boleh mempunyai kondisi ketika kekuasaan mempunyai alamat yang jelas pada saat keputusan dibuat, tetapi tanggung jawab kehilangan alamat ketika kerugian muncul.
BPK telah memulai pemeriksaan atas laporan keuangan konsolidasian Danantara dan menyatakan bahwa pemeriksaan tersebut antara lain bertujuan menilai kewajaran laporan keuangan serta memperkuat tata kelola dan akuntabilitas. [1] Pemeriksaan seperti itu harus dipandang sebagai bagian normal dari pengelolaan kekayaan publik berskala besar, bukan sebagai gangguan terhadap kemampuan manajemen.
Namun audit setelah keputusan tetap tidak cukup. Audit dapat menunjukkan apakah transaksi dicatat secara wajar dan apakah sistem pengendalian bekerja, tetapi tata kelola terbaik harus mulai bekerja sebelum uang hilang. Karena itu, pengawasan tidak boleh hanya bersifat ex post. Ia membutuhkan disiplin ex ante: parameter risiko sebelum investasi dilakukan, aturan konflik kepentingan sebelum keputusan diambil, batas konsentrasi sebelum portofolio terlalu terekspos, aturan transaksi pihak berelasi sebelum kontrak ditandatangani, dan kriteria penghentian sebelum proyek berubah menjadi lubang fiskal.
Audit yang datang setelah kerugian adalah kebutuhan; tata kelola yang mampu mencegah kerugian adalah kapasitas. Negara memerlukan keduanya.
Kerahasiaan komersial juga harus ditempatkan pada batas yang tepat. Negara yang melakukan investasi tentu tidak dapat mengumumkan setiap harga penawaran sebelum transaksi selesai. Strategi negosiasi, valuasi tertentu, dan informasi yang dapat merusak posisi tawar negara dapat mempunyai alasan sah untuk dirahasiakan. Namun kerahasiaan transaksi tidak boleh berubah menjadi kerahasiaan institusi.
Harga yang sedang dinegosiasikan dapat dirahasiakan, tetapi aturan konflik kepentingan tidak boleh dirahasiakan. Strategi investasi tertentu dapat dilindungi, tetapi batas risiko agregat tidak seharusnya menjadi ruang gelap. Negosiasi dapat berlangsung tertutup, tetapi siapa yang mempunyai kewenangan memutuskan tidak boleh menjadi misteri. Informasi komersial dapat dilindungi, tetapi hasil penggunaan kekayaan publik pada akhirnya harus tetap dapat dipertanggungjawabkan.
Di sinilah istilah “strategis” perlu diberi disiplin yang keras. Dalam birokrasi dan politik, kata tersebut mempunyai kekuatan besar karena menciptakan kesan bahwa sebuah keputusan terlalu penting untuk diperlakukan seperti keputusan biasa. Logika tersebut justru perlu dibalik.
Strategis bukan alasan untuk mengurangi akuntabilitas. Strategis justru alasan untuk memperbesar akuntabilitas.
Semakin strategis sebuah aset, semakin besar akibat kegagalannya. Semakin besar akibat kegagalannya, semakin besar pula hak publik untuk mengetahui bagaimana risikonya dikelola.
OECD juga menekankan standar transparansi yang tinggi, perlakuan setara terhadap pemegang saham, serta kewajiban agar entitas kepemilikan negara tidak menyalahgunakan akses informasinya. Pada BUMN yang memiliki investor non-negara, perlakuan terhadap pemegang saham minoritas dan kesetaraan akses informasi menjadi semakin penting. [3]
Prinsip tersebut membawa persoalan ini kepada pertanyaan yang lebih mendasar: apakah kepemilikan negara selalu identik dengan kepemilikan publik? Jawabannya tidak selalu.
Secara hukum, suatu aset dapat dimiliki negara. Namun secara substantif, rakyat baru benar-benar menjadi pemilik apabila kekuasaan atas aset tersebut digunakan bagi kepentingan mereka dan dapat dipertanggungjawabkan kepada mereka. Jika masyarakat hanya disebut sebagai pemilik ketika legitimasi dibutuhkan tetapi tidak memperoleh informasi ketika risiko diambil, konsep kepemilikan publik menjadi tipis. Jika keuntungan diumumkan sebagai prestasi pengelola sementara kerugian disosialisasikan atas nama kepentingan nasional, hubungan tersebut menjadi semakin timpang.
Dan jika masyarakat diminta mempercayai investasi ketika keputusan dibuat, lalu diminta menanggung biaya ketika investasi gagal, tetapi hampir tidak mempunyai kemampuan untuk menguji proses di antara kedua tahap tersebut, yang terbentuk bukan demokrasi ekonomi. Yang terbentuk adalah sosialisasi risiko tanpa demokratisasi kekuasaan.
Konstitusi tidak memberikan dasar bagi keadaan seperti itu. Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara. Ayat (3) menempatkan bumi, air, dan kekayaan alam di bawah penguasaan negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Ayat (4) sekaligus menuntut demokrasi ekonomi, sementara Pasal 1 ayat (3) menegaskan bahwa Indonesia adalah negara hukum. [6]
Norma-norma tersebut harus dibaca sebagai satu kesatuan. “Dikuasai oleh negara” bukan akhir argumentasi; ia justru awal pertanggungjawaban. Negara memperoleh kekuasaan karena mempunyai tujuan publik. Maka semakin besar kekuasaan yang diperoleh, semakin besar pula kewajiban membuktikan bahwa penggunaannya menghasilkan manfaat publik.
Pasal 33 tidak memberikan cek kosong kepada pemerintah yang sedang berkuasa. Ia memberikan mandat. Dan mandat berbeda dari kepemilikan pribadi karena mandat selalu membawa kewajiban untuk dipertanggungjawabkan.
Karena itu, negara kuat tidak dapat didefinisikan sebagai negara yang memiliki sebanyak mungkin perusahaan, modal, data, dan kewenangan. Negara kuat adalah negara yang mampu menggunakan seluruh instrumen tersebut tanpa kehilangan kemampuan mengoreksi dirinya sendiri. Negara kuat bukan negara yang selalu menyelamatkan perusahaan strategis, melainkan negara yang mampu membedakan kegagalan pelayanan publik yang memang harus ditangani dari kegagalan komersial yang seharusnya ditanggung oleh pihak yang mengambil risiko.
Negara kuat juga bukan negara yang menyimpan sebanyak mungkin informasi. Negara kuat adalah negara yang mampu membedakan informasi yang benar-benar perlu dirahasiakan untuk melindungi kepentingan publik dari informasi yang harus dibuka untuk melindungi publik dari penyalahgunaan kekuasaan. Dan negara kuat bukan negara yang tidak pernah melakukan kesalahan. Negara kuat adalah negara yang kesalahannya dapat ditemukan, dihentikan, dikoreksi, dan dipertanggungjawabkan sebelum berubah menjadi krisis.
Karena itu, jawaban terhadap risiko konsentrasi bukan membongkar seluruh konsolidasi yang sedang dibangun. Indonesia tidak membutuhkan kembali negara yang terfragmentasi, tidak mampu mengoordinasikan investasi, dan terlalu lemah menghadapi kekuatan modal besar. Yang dibutuhkan justru sesuatu yang lebih sulit: konsentrasi kapasitas yang disertai penyebaran kekuasaan untuk mengawasi.
Negara boleh memiliki pusat kepemilikan yang kuat, tetapi regulatornya harus mempunyai independensi nyata. Negara boleh mempunyai badan investasi besar, tetapi audit dan pengawasan risikonya harus sebanding dengan ukuran aset yang dikelola. Negara boleh mengintegrasikan data perdagangan, tetapi aturan akses dan penggunaannya harus lebih ketat seiring meningkatnya nilai informasi yang dikumpulkan. Bank negara boleh mendukung pembangunan, tetapi keputusan kredit harus tetap dapat dibedakan dari keputusan politik. BUMN boleh menjalankan mandat sosial, tetapi biaya mandat tersebut harus dipisahkan dari kegagalan bisnis biasa.
Ketika neraca berbagai entitas publik semakin saling terhubung, masyarakat juga membutuhkan gambaran terkonsolidasi mengenai siapa berutang kepada siapa, siapa menjamin siapa, siapa menanggung risiko siapa, dan pada titik mana kerugian korporasi dapat berubah menjadi kewajiban negara.
Tidak ada kontradiksi antara negara yang kuat dan pengawasan yang kuat. Justru semakin besar negara sebagai aktor ekonomi, semakin berbahaya apabila mekanisme pengawasannya tidak ikut bertumbuh. Institusi abad ke-21 tidak dapat dikelola dengan mekanisme pertanggungjawaban yang dirancang untuk skala kekuasaan masa lalu.
Godaan terbesar dari konsentrasi selalu sama. Karena tujuannya dianggap baik, pembatasan mulai dipandang sebagai hambatan. Karena proyek dianggap strategis, kecepatan ditempatkan di atas pemeriksaan. Karena informasi disebut sensitif, transparansi dianggap ancaman. Dan karena kebijakan dibuat atas nama kepentingan nasional, kritik kemudian diperlakukan sebagai gangguan terhadap pembangunan.
Logika semacam itu harus ditolak pada akarnya. Negara hukum justru dibangun berdasarkan prinsip bahwa tujuan yang baik tidak menghapus kebutuhan terhadap batas. Semakin besar aset yang dikelola, semakin berat kewajiban untuk menjelaskannya. Semakin besar risiko yang diambil, semakin besar hak rakyat untuk mengetahuinya. Semakin banyak fungsi ekonomi berada dalam orbit negara, semakin kuat kebutuhan memisahkan pemilik, regulator, kreditur, auditor, dan pembuat kebijakan. Dan semakin besar kemampuan pemerintah menentukan pemenang dan pecundang dalam perekonomian, semakin keras aturan yang diperlukan agar hubungan politik tidak berubah menjadi modal ekonomi.
Pada akhirnya, ancaman terbesar konsentrasi kekuasaan ekonomi bukanlah kemungkinan bahwa negara suatu hari akan membuat keputusan yang salah. Setiap pemerintah, perusahaan, dan investor pasti dapat melakukan kesalahan. Ancaman yang jauh lebih serius adalah membangun sebuah sistem di mana satu kesalahan dapat menjalar ke terlalu banyak perusahaan, terlalu banyak bank, terlalu banyak aset, terlalu banyak uang publik, dan terlalu banyak kehidupan sebelum ada institusi yang cukup independen untuk menghentikannya.
Di situlah perbedaan antara koordinasi dan konsentrasi yang berlebihan menjadi jelas. Koordinasi memperbesar kemampuan negara untuk bertindak. Konsentrasi tanpa pengawasan memperbesar kemampuan negara untuk salah dalam skala besar.
Keberhasilan arsitektur ekonomi baru Indonesia karena itu tidak akan ditentukan oleh berapa ratus atau ribu triliun rupiah aset yang berhasil ditempatkan dalam satu ekosistem. Ukurannya jauh lebih substantif: apakah konsolidasi meningkatkan produktivitas tanpa menghancurkan kompetisi; apakah modal negara menciptakan nilai tanpa menyembunyikan risiko; apakah data memperkuat pengawasan tanpa berubah menjadi privilese; apakah bank negara mendukung pembangunan tanpa kehilangan disiplin kredit; dan apakah lembaga yang mempunyai kekuasaan sangat besar tetap dapat dikoreksi ketika membuat keputusan yang salah.
Jika jawabannya ya, konsentrasi dapat menjadi kapasitas pembangunan. Jika jawabannya tidak, Indonesia bukan sedang membangun negara yang lebih kuat, melainkan membangun titik kegagalan yang semakin besar di dalam negara sendiri.
Ketika terlalu banyak kekuasaan ekonomi berkumpul sementara terlalu sedikit institusi mempunyai kemampuan nyata untuk mengatakan “tidak”, pertanyaan akhirnya bukan lagi apakah negara cukup kuat untuk mengendalikan ekonomi. Pertanyaan yang jauh lebih penting adalah siapa yang cukup kuat untuk mengendalikan negara.
Negara harus kuat untuk membangun. Tetapi kekuatan negara tidak boleh tumbuh lebih cepat daripada kemampuan publik untuk mengawasinya.
Semakin besar kekuasaan yang dikonsolidasikan, semakin kecil ruang gelap yang boleh tersisa.
Catatan Kaki
[1] Danantara Indonesia, “Dasar Hukum Pembentukan serta Tugas dan Wewenang BPI Danantara.” Sumber resmi tersebut mencantumkan antara lain kewenangan mengelola dividen, menyetujui perubahan penyertaan modal tertentu, membentuk Holding Investasi dan Holding Operasional, menyetujui hapus buku/hapus tagih, memberikan dan menerima pinjaman, mengagunkan aset dengan persetujuan Presiden, memberikan jaminan, serta menetapkan pedoman strategis. BPK pada September 2026 memulai pemeriksaan atas Laporan Keuangan Konsolidasian BPI Danantara Tahun 2025 yang mencakup BPI Danantara, DAM, DIM, dan BUMN dalam strukturnya. Buka kewenangan resmi BPI Danantara · Buka pemeriksaan BPK
[2] Pemerintah menetapkan tata kelola ekspor komoditas sumber daya alam strategis melalui PP Nomor 24 Tahun 2026. Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian menempatkan DSI sebagai BUMN Ekspor dalam mekanisme tata kelola ekspor yang mulai diterapkan pada 1 Juni 2026. DSI kemudian menjelaskan bahwa fungsi penindakan, perizinan, dan regulasi tetap berada pada kementerian/lembaga terkait serta melaporkan visibilitas analitis atas lebih dari US$14 miliar ekspor komoditas strategis. Keterangan resmi Kemenko Perekonomian · Keterangan operasional DSI · PP Nomor 24 Tahun 2026
[3] OECD, OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises 2024. OECD menekankan pemisahan fungsi kepemilikan negara dan fungsi regulasi atau pembuatan kebijakan, competitive neutrality, transparansi kewajiban pelayanan publik, kondisi pembiayaan berbasis pasar, perlindungan investor non-negara, serta pencegahan keunggulan yang tidak semestinya melalui jaminan, konsesi, infrastruktur, atau akses informasi. Buka OECD Guidelines—SOEs in the Marketplace
[4] World Bank, The Business of the State, 2023. Studi tersebut menunjukkan besarnya keberadaan perusahaan dengan kepemilikan negara di sektor kompetitif dan menyoroti risiko soft budget constraints, perlakuan regulasi yang menguntungkan, hambatan terhadap masuknya perusahaan baru, serta konsekuensinya terhadap dinamisme usaha dan keuangan publik. Buka The Business of the State
[5] Otoritas Jasa Keuangan, “OJK Pastikan Fundamental Industri Perbankan Tetap Solid,” 25 Maret 2026. OJK menjelaskan bahwa perubahan outlook terhadap sejumlah bank besar Indonesia, termasuk Himbara, lebih dipengaruhi oleh perubahan outlook sovereign Indonesia dan dinamika makroekonomi global dibandingkan penurunan fundamental bank. Buka siaran resmi OJK
[6] Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, khususnya Pasal 1 ayat (3) serta Pasal 33 ayat (2), ayat (3), dan ayat (4). Ketentuan tersebut menempatkan penguasaan negara terhadap cabang produksi dan sumber daya strategis dalam tujuan sebesar-besar kemakmuran rakyat serta dalam kerangka negara hukum dan demokrasi ekonomi. Buka naskah UUD 1945 pada JDIH DPR RI.
(Naskah ini adalah bagian dari naskah Buku berseri “INDONESIA DI PERSIMPANGAN: State Capitalism, Negara Hukum, BUMN, Rupiah, dan Ujian Demokrasi Ekonomi Indonesia” dengan Tagline: Anatomi politik-ekonomi Indonesia kontemporer pada saat negara memperbesar kendali atas aset, anggaran, bank, sumber daya alam, pasar modal, rupiah, data, daerah, dan ruang demokrasi (Jilid 1, Bab 1 subbab 1.6.), yang sedang dalam proses penulisan oleh Bernard Simamora)
