(Subbab 1.7 Jilid 1)
Pertanyaan terpenting setelah seluruh perubahan dalam arsitektur ekonomi Indonesia bukanlah apakah negara perlu menjadi kuat. Untuk negara sebesar Indonesia, dengan kebutuhan industrialisasi, pembangunan infrastruktur, hilirisasi, transformasi energi, ketahanan pangan, pengembangan teknologi, peningkatan kualitas sumber daya manusia, dan penciptaan pekerjaan produktif, jawabannya relatif jelas. Indonesia memang membutuhkan negara yang mempunyai kapasitas besar untuk bertindak. Persoalan yang jauh lebih sulit adalah bagaimana memastikan kekuatan tersebut tetap menjadi kekuatan publik.
Sebuah negara dapat memiliki BUMN besar, bank besar, badan investasi besar, akses data yang luas, kewenangan regulasi yang kuat, serta kemampuan mengarahkan modal ke sektor strategis. Namun seluruh kemampuan itu tidak otomatis menghasilkan negara yang lebih kuat secara institusional. Kekuasaan baru berubah menjadi kapasitas pembangunan apabila dijalankan berdasarkan hukum, dikelola oleh institusi profesional, dibatasi oleh aturan, dapat diperiksa oleh pihak yang cukup independen, dan tetap dapat dikoreksi ketika keputusan terbukti keliru.
Karena itu, pertentangan antara “negara kuat” dan “negara yang diawasi” sebenarnya keliru. Pengawasan bukan beban yang ditempelkan setelah negara memperoleh kekuasaan. Pengawasan adalah bagian dari kekuatan negara itu sendiri. Negara yang mampu memerintah tetapi tidak mampu membatasi dirinya bukan negara yang kuat secara institusional; ia hanya negara yang memiliki kekuasaan besar.
Konstitusi Indonesia memberikan dasar yang tegas untuk membaca hubungan tersebut. Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Pasal 1 ayat (3) kemudian menegaskan bahwa “Negara Indonesia adalah negara hukum.” Sementara Pasal 33 memberi negara kewenangan yang luas dalam penyelenggaraan ekonomi, terutama atas cabang produksi yang penting dan sumber daya alam yang harus dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. [1]
Urutan norma tersebut penting. Kekuasaan ekonomi negara tidak lahir dari hak milik privat pemerintah terhadap kekayaan nasional, melainkan dari mandat konstitusional yang bersumber pada kedaulatan rakyat. Mahkamah Konstitusi juga menafsirkan konsep dikuasai oleh negara sebagai kewenangan yang mencakup kebijakan, pengurusan, pengaturan, pengelolaan, dan pengawasan untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat. [1]
Artinya, negara bukan pemilik terakhir kekayaan publik dalam arti seperti seseorang memiliki kekayaan pribadinya. Negara adalah pemegang mandat. Perbedaan ini menentukan segalanya. Pemilik privat menggunakan hartanya atas dasar hak, sedangkan negara menggunakan kekayaan publik atas dasar kewenangan yang diberikan untuk mencapai tujuan tertentu. Karena itu, setiap penggunaan kekuasaan ekonomi negara selalu membawa dua pertanyaan sekaligus: apa yang boleh dilakukan dan kepada siapa tindakan tersebut harus dipertanggungjawabkan.
Di sinilah gagasan tentang negara kuat perlu dikoreksi. Kekuatan negara sering diukur secara dangkal dari jumlah aset yang dikuasai, banyaknya perusahaan yang dimiliki, luasnya kewenangan regulator, besarnya dana investasi, atau kemampuan pemerintah mengambil keputusan dengan cepat. Padahal kapasitas negara tidak identik dengan luasnya kekuasaan. Literatur mengenai kualitas pemerintahan justru membedakan kemampuan institusional dari sekadar cakupan intervensi negara. Negara dapat memiliki kewenangan sangat luas tetapi tetap mempunyai birokrasi yang lemah, proses keputusan yang buruk, atau mekanisme koreksi yang tidak berfungsi. [2]
Karena itu, besar tidak identik dengan kuat. Negara yang mempunyai banyak aset tetapi tidak mengetahui risiko terkonsolidasinya bukan negara kuat. Negara yang mampu memberi perintah tetapi tidak mampu mengukur hasilnya bukan negara kuat. Negara yang dapat mempercepat proyek tetapi tidak dapat menghentikan proyek yang buruk bukan negara kuat. Dan negara yang hanya dapat mempertahankan otoritas dengan membatasi kritik sebenarnya sedang memperlihatkan kelemahan institusinya sendiri.
Kekuatan yang lebih matang justru terlihat ketika negara mampu bertindak besar tanpa takut diperiksa. Ia dapat mengambil risiko pembangunan tanpa menutup informasi yang seharusnya diketahui publik. Ia dapat bergerak cepat tanpa mematikan mekanisme koreksi. Ia dapat memiliki perusahaan besar tanpa membuat regulator menjadi bawahan kepentingan korporasi negara. Ia juga dapat membangun badan investasi yang kuat tanpa membuat auditor, parlemen, pengadilan, atau masyarakat kehilangan kemampuan untuk menilai keputusan yang dibuat.
Pemikiran Daron Acemoglu dan James A. Robinson mengenai keseimbangan antara kapasitas negara dan kekuatan masyarakat memberikan kerangka yang relevan. Negara yang terlalu lemah tidak mampu menjaga hukum, membangun infrastruktur, atau menghadapi konsentrasi modal. Namun negara yang terlalu dominan dapat menekan ruang masyarakat untuk mengimbanginya. Kebebasan dan institusi yang sehat tumbuh ketika kemampuan negara berkembang bersamaan dengan kemampuan masyarakat dan lembaga lain untuk membatasi serta mengoreksinya. [2]
Prinsip tersebut mempunyai arti ekonomi yang sangat konkret. Indonesia membutuhkan negara yang cukup kuat untuk menghadapi monopoli, membangun industri, mengelola sumber daya, dan mengarahkan investasi jangka panjang. Tetapi negara yang sama tidak boleh menjadi sedemikian dominan sehingga dapat menentukan siapa memperoleh modal, siapa menerima proyek, siapa mengakses data, siapa mendapatkan perlindungan, dan siapa menanggung kerugian tanpa ada kekuatan institusional yang mampu mempertanyakan keputusan tersebut.
Dengan demikian, persoalannya bukan bagaimana melemahkan negara, melainkan bagaimana membuat negara cukup kuat untuk membangun tetapi tidak pernah begitu kuat sehingga tidak ada lembaga yang mampu mengatakan bahwa negara salah.
Pembatasan semacam itu bukan hambatan pembangunan. Justru ia menciptakan credible commitment: kemampuan pemerintah meyakinkan masyarakat dan pelaku ekonomi bahwa negara sendiri akan tunduk pada aturan yang dibuatnya. Literatur klasik Douglass North dan Barry Weingast menunjukkan bahwa pembatasan institusional terhadap kekuasaan negara dapat meningkatkan kredibilitas komitmen pemerintah, termasuk terhadap hak, kontrak, dan kewajiban finansial. [3]
Pelajarannya tetap relevan. Investor lebih berani menanamkan modal jangka panjang ketika aturan tidak dapat diubah secara sewenang-wenang. Kreditur lebih percaya ketika disiplin fiskal mempunyai arti. Pelaku usaha lebih berani mengambil risiko ketika izin dan perlakuan regulator tidak tergantung pada kedekatan politik. Masyarakat juga lebih percaya ketika auditor dapat memeriksa tanpa takut kepada pihak yang diperiksa.
Dengan demikian, rule of law bukan dekorasi konstitusional yang berdiri di luar ekonomi. Ia merupakan bagian dari infrastruktur ekonomi. Hukum menurunkan ketidakpastian, transparansi mengurangi asimetri informasi, audit meningkatkan kemungkinan kesalahan ditemukan, pengawasan mengurangi ruang penyalahgunaan, dan mekanisme koreksi memungkinkan kerugian dihentikan sebelum membesar.
Karena itu, anggapan bahwa semakin sedikit kontrol semakin efisien harus diperlakukan dengan hati-hati. Memang ada birokrasi yang berlebihan, izin yang tumpang tindih, pemeriksaan yang tidak produktif, dan prosedur yang hanya memperpanjang rantai keputusan. Semua itu perlu disederhanakan. Namun tidak setiap prosedur adalah hambatan. Sebagian kontrol merupakan sistem saraf institusional yang memberi tahu negara bahwa tangannya sedang melakukan kesalahan.
Negara yang memotong seluruh mekanisme pemeriksaan mungkin bergerak lebih cepat, tetapi ia juga dapat bergerak lebih cepat ke arah yang salah.
Karena itu, arsitektur pengawasan harus tumbuh bersama arsitektur kekuasaan. Jika negara mengelola aset yang semakin besar, standar pengungkapan harus meningkat. Jika kewenangan investasi bertambah, parameter risikonya harus semakin jelas. Jika pembiayaan pembangunan semakin banyak dilakukan melalui neraca BUMN atau kendaraan investasi negara, kewajiban kontinjensi harus semakin mudah dilihat. Jika negara mengumpulkan data ekonomi yang semakin rinci, aturan akses dan penggunaannya juga harus semakin ketat.
Kekuasaan baru membutuhkan pengawasan baru.
Tidak masuk akal membangun institusi ekonomi dengan kapasitas abad ke-21 sambil mempertahankan mekanisme pertanggungjawaban yang dirancang untuk skala kekuasaan masa lalu.
Pengawasan yang efektif harus dimulai sebelum keputusan dibuat. Mandat harus jelas. Tujuan komersial harus dapat dibedakan dari tujuan kebijakan publik. Tingkat toleransi risiko harus ditetapkan. Batas leverage, konsentrasi portofolio, jaminan, dan transaksi pihak berelasi harus dapat diperiksa. Konflik kepentingan harus diidentifikasi sebelum transaksi dilakukan, bukan baru setelah masalah berubah menjadi skandal.
Hal yang sama berlaku bagi pengangkatan pengurus perusahaan negara. Profesionalisme tidak cukup diukur melalui kecakapan teknis. Independensi, rekam jejak, integritas, konflik kepentingan, dan kemampuan berbeda pendapat dengan pemilik juga merupakan bagian dari kompetensi. Dewan yang hanya berfungsi untuk membenarkan keputusan pemilik bukan dewan pengawas; ia hanya lapisan administratif tambahan.
OECD menekankan pentingnya mandat kepemilikan yang jelas, proses nominasi dewan yang profesional dan berbasis merit, penghormatan terhadap independensi organ perusahaan, sistem manajemen risiko yang memadai, pelaporan yang kuat, serta pertanggungjawaban negara sebagai pemilik kepada institusi yang mewakili kepentingan publik. [4]
Prinsip tersebut menjadi penting karena salah satu risiko terbesar BUMN adalah kaburnya batas antara tujuan korporasi dan tujuan politik. Negara memang dapat meminta perusahaan menjalankan kewajiban publik, dan dalam banyak kasus hal itu justru diperlukan. Namun mandat nonkomersial harus dinyatakan secara terbuka, diukur, dan bila perlu dikompensasi secara transparan.
Jika pemerintah meminta perusahaan mengorbankan keuntungan demi pelayanan publik, biaya kebijakan harus dapat diketahui. Jika target diubah karena keadaan ekonomi, alasan perubahan harus dijelaskan. Jika suatu proyek dijalankan bukan untuk keuntungan melainkan untuk tujuan strategis, ukuran keberhasilannya harus ditentukan sejak awal.
Tanpa disiplin tersebut, hampir setiap kegagalan dapat dibenarkan setelah kejadian. Kerugian komersial dapat disebut penugasan. Penugasan dapat digunakan untuk menutupi keputusan bisnis yang buruk. Target dapat diubah setelah hasil tidak tercapai, sementara definisi keberhasilan dapat dipindahkan ketika proyek gagal memenuhi ukuran awalnya.
Ketika tujuan komersial dan tujuan politik sengaja dibuat kabur, akuntabilitas kehilangan ukuran. Dan ketika tidak ada ukuran yang tetap, hampir setiap kegagalan dapat diberi alibi.
Pengawasan juga harus bekerja selama keputusan berlangsung. Unit risiko dan kepatuhan harus mempunyai akses terhadap informasi yang sama dengan pembuat keputusan. Dewan harus memperoleh data yang memadai untuk menantang manajemen. Transaksi pihak berelasi harus dapat ditelusuri. Konsentrasi eksposur perlu dipantau bukan hanya per perusahaan, tetapi secara terkonsolidasi ketika satu proyek melibatkan beberapa entitas negara sekaligus.
Pada titik ini, independensi regulator menjadi sangat penting. Jika negara adalah pemilik perusahaan yang sedang diawasi, regulator justru membutuhkan jarak yang lebih besar, bukan lebih kecil. OECD menekankan pemisahan fungsi kepemilikan dari fungsi regulasi dan kebijakan pasar agar negara tidak menjadi pemain sekaligus wasit tanpa pagar institusional yang memadai. [4]
Prinsipnya sederhana: semakin besar tim yang dimiliki negara, semakin independen wasit yang dibutuhkan.
Namun independensi regulator tidak cukup jika hanya tertulis di atas kertas. Regulator harus mempunyai keamanan kelembagaan, kewenangan, akses data, kapasitas teknis, serta budaya organisasi yang membuatnya mampu mengambil keputusan tidak populer ketika entitas yang diperiksa adalah perusahaan strategis milik negara. Regulator yang hanya tegas kepada perusahaan kecil tetapi lunak terhadap perusahaan yang dekat dengan pusat kekuasaan bukan regulator independen. Ia hanyalah administrasi kepatuhan yang selektif.
Pengawasan legislatif juga harus ditempatkan pada posisi yang tepat. Parlemen tidak seharusnya menentukan saham apa yang harus dibeli badan investasi, siapa yang harus memperoleh kredit, atau keputusan bisnis harian BUMN. Jika pengawasan berubah menjadi mikro-manajemen politik, profesionalisme perusahaan justru rusak.
Namun menjauhkan parlemen dari keputusan bisnis tidak boleh digunakan sebagai alasan menjauhkan lembaga ekonomi negara dari pertanggungjawaban demokratis. Parlemen tetap harus dapat mengetahui mandat, eksposur risiko agregat, penggunaan jaminan, kewajiban kontinjensi, kinerja penugasan publik, serta hasil pengelolaan kekayaan negara. OECD juga menekankan bahwa fungsi kepemilikan negara harus mempunyai jalur pertanggungjawaban yang jelas kepada badan representatif. [4]
Pembedaan ini penting. Parlemen tidak perlu menentukan investasi apa yang dibeli, tetapi harus dapat memeriksa aturan yang menentukan bagaimana investasi dipilih. Parlemen tidak perlu memutuskan setiap kredit, tetapi perlu mengetahui apakah kebijakan pemerintah menciptakan risiko sistemik bagi bank negara. Parlemen tidak perlu mengetahui strategi transaksi secara real time, tetapi harus dapat memastikan bahwa batas risiko, leverage, dan penggunaan jaminan tidak dilanggar.
Itulah perbedaan antara pengawasan demokratis dan intervensi politik.
BPK mempunyai fungsi penting pada jalur yang berbeda. Pasal 23E UUD 1945 menempatkan BPK sebagai lembaga yang bebas dan mandiri untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Hasil pemeriksaannya disampaikan kepada lembaga perwakilan untuk ditindaklanjuti. [5]
Kata ditindaklanjuti menentukan apakah audit mempunyai arti nyata. Audit yang hanya menghasilkan dokumen dapat berubah menjadi ritual. Temuan dapat berulang, rekomendasi dapat diterbitkan, rapat dapat dilakukan, dan laporan dapat selesai, tetapi risiko tetap hidup. Karena itu, kualitas pengawasan tidak dapat diukur dari berapa banyak laporan audit diterbitkan. Ukurannya adalah berapa banyak kelemahan yang benar-benar diperbaiki, berapa banyak risiko yang dihentikan, dan apakah pihak yang bertanggung jawab menghadapi konsekuensi ketika pelanggaran terbukti.
Audit tanpa tindak lanjut hanya menghasilkan dokumentasi atas kegagalan. Lebih keras lagi, audit yang baru bekerja ketika kerugian telah menjadi permanen berisiko berubah menjadi autopsi kelembagaan.
Karena itu, audit ex post harus dilengkapi dengan tata kelola ex ante dan pengawasan yang berlangsung sepanjang proses. Parameter risiko harus tersedia sebelum investasi dilakukan, konflik kepentingan harus ditangani sebelum keputusan dibuat, dan mekanisme penghentian harus tersedia sebelum proyek menghabiskan terlalu banyak modal.
Tata kelola terbaik bukan hanya mampu menjelaskan mengapa uang hilang; ia mampu mencegah sebagian uang hilang sejak awal.
Prinsip serupa berlaku terhadap keterbukaan informasi. Indonesia telah mempunyai UU Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik, yang meletakkan prinsip keterbukaan informasi badan publik sekaligus mengakui pengecualian yang mempunyai dasar hukum. [5]
Dalam ekonomi negara, keterbukaan tentu tidak berarti seluruh informasi harus diumumkan setiap saat. Badan investasi tidak dapat membuka semua strategi perdagangan sebelum transaksi selesai. BUMN tidak dapat membocorkan rahasia dagang. Bank harus melindungi data nasabah. Pemerintah juga dapat memiliki informasi yang bila dibuka terlalu dini justru merugikan posisi tawar negara.
Namun harus ada garis tegas antara kerahasiaan komersial dan kerahasiaan kelembagaan. Harga penawaran dapat dirahasiakan sementara, tetapi aturan konflik kepentingan tidak. Strategi transaksi dapat dirahasiakan, tetapi siapa yang berwenang menyetujui transaksi tidak. Data individual dapat dilindungi, tetapi eksposur risiko agregat yang berpotensi kembali kepada publik tidak boleh menghilang dari sistem pengawasan. Negosiasi dapat berlangsung tertutup, tetapi hasil penggunaan kekayaan publik pada akhirnya harus dapat diperiksa.
Kerahasiaan dengan demikian harus mempunyai objek, alasan, dasar hukum, dan batas waktu. Ia tidak boleh berubah menjadi watak institusi.
Rahasia harus menjadi pengecualian yang dapat dipertanggungjawabkan, bukan model pemerintahan.
Logika yang sama berlaku terhadap kata “strategis”. Semakin strategis sebuah aset, proyek, atau perusahaan, semakin besar konsekuensi jika pengelolaannya gagal. Karena itu, status strategis tidak boleh digunakan untuk menurunkan standar pemeriksaan. Justru sebaliknya:
Strategis bukan alasan untuk mengurangi akuntabilitas. Strategis justru alasan untuk memperbesar akuntabilitas.
Persoalan berikutnya adalah risiko kuasi-fiskal. Ketika pembangunan semakin banyak dijalankan melalui BUMN, bank negara, badan investasi, jaminan, dan kendaraan korporasi lain, batas antara keputusan korporasi dan kebijakan fiskal dapat menjadi semakin tipis. IMF pada 2026 mengingatkan pentingnya pengelolaan kewajiban kontinjensi, aktivitas kuasi-fiskal, tata kelola Danantara, serta pemantauan terhadap keseluruhan jejak fiskal negara. [6]
Peringatan tersebut mempunyai makna konstitusional. Pengawasan terhadap uang publik tidak boleh dapat dielakkan hanya dengan memindahkan kebijakan ke badan hukum korporasi. Bentuk hukum boleh berubah, tetapi risikonya tidak.
Sebuah proyek dapat berada di luar APBN. Namun jika perusahaan negara menjalankannya, bank negara membiayainya, pemerintah menjaminnya, dan publik pada akhirnya harus menanggung kerugian ketika proyek gagal, maka secara ekonomi risiko tersebut tetap merupakan risiko publik.
Bentuk korporasi tidak boleh menjadi jubah tak terlihat bagi risiko publik.
Karena itu, pengawasan harus mengikuti substansi ekonomi, bukan sekadar alamat hukum transaksi. Jika suatu risiko secara kredibel dapat kembali kepada fiskal, risiko tersebut harus masuk ke dalam cara negara menilai kesehatan keuangan publik. Jika beberapa BUMN dan bank negara mempunyai eksposur terhadap proyek yang sama, korelasi risikonya harus diketahui. Jika terdapat jaminan eksplisit atau ekspektasi penyelamatan yang kuat, dampaknya terhadap perilaku kredit dan investasi harus diperhitungkan.
Tanpa perspektif konsolidasi seperti itu, negara dapat terlihat disiplin pada APBN tetapi membangun kerentanan di luar APBN. Angka fiskal formal dapat tetap terlihat baik sementara kewajiban laten bertambah di neraca lain. Ketika kewajiban tersebut akhirnya kembali kepada negara, masyarakat baru mengetahui bahwa risiko yang disebut berada “di luar anggaran” ternyata tidak pernah benar-benar berada di luar tanggung jawab publik.
Pertanyaan berikutnya adalah siapa yang mengawasi pengawas. Jawabannya tidak boleh berupa pencarian satu lembaga sempurna. Tidak ada institusi yang kebal dari kesalahan atau capture. Auditor dapat keliru, regulator dapat melemah, parlemen dapat dipengaruhi kepentingan politik, dan pengadilan pun bergantung pada integritas serta kualitas proses hukumnya.
Justru karena tidak ada institusi yang sempurna, negara membutuhkan beberapa pusat koreksi yang cukup independen satu sama lain. Auditor memeriksa penggunaan uang. Regulator memeriksa kepatuhan dan risiko. Parlemen meminta pertanggungjawaban politik. Pengadilan menguji legalitas. Media menguji klaim publik. Akademisi dan masyarakat sipil menguji asumsi kebijakan. Pasar memberikan sinyal harga.
Masing-masing mempunyai keterbatasan. Tetapi sistem yang sehat tidak membutuhkan satu institusi yang selalu benar; ia membutuhkan institusi yang mampu menemukan kesalahan satu sama lain.
Inilah esensi checks and balances. Tujuannya bukan menciptakan begitu banyak veto sehingga negara tidak dapat bertindak. Tujuannya adalah memastikan bahwa tidak ada satu aktor yang dapat menginisiasi, membiayai, melaksanakan, mengawasi, dan pada akhirnya menyatakan keberhasilan kebijakannya sendiri tanpa pemeriksaan dari luar.
Prinsip tersebut juga berlaku terhadap penggunaan data dan teknologi. Negara semakin banyak mengumpulkan informasi mengenai perdagangan, pembiayaan, transaksi, perpajakan, kepemilikan, dan aktivitas ekonomi. Kemampuan ini dapat meningkatkan kualitas kebijakan, tetapi sekaligus meningkatkan kekuasaan negara.
Karena itu, kemampuan mengaudit akses terhadap data harus berkembang secepat kemampuan mengumpulkannya. Publik tidak perlu melihat data rahasia perusahaan, tetapi sistem harus dapat menjawab siapa yang mempunyai akses, untuk tujuan apa, siapa yang menyetujuinya, apakah penggunaannya dicatat, serta apa sanksinya jika data disalahgunakan.
Teknologi tidak menyelesaikan persoalan kekuasaan. Algoritma dapat cepat, basis data dapat terintegrasi, dan dashboard dapat terlihat modern. Tetapi pertanyaan konstitusional tetap sama: siapa yang memutuskan, berdasarkan aturan apa, siapa yang dapat menggugat, dan siapa yang bertanggung jawab ketika keputusan salah?
Modernisasi teknologi tidak boleh menghasilkan feodalisme digital—sistem yang sangat canggih secara teknis tetapi sangat tua secara politik karena kekuasaannya sulit diperiksa.
Di atas seluruh mekanisme pengawasan tersebut terdapat satu kemampuan yang mungkin paling sulit dibangun: kemampuan negara untuk mengakui kegagalan. Proyek besar menciptakan reputasi politik. Program strategis mempunyai simbolisme. Investasi bernilai besar melibatkan orang-orang yang mempertaruhkan reputasinya. Semakin tinggi biaya politik untuk mengakui kesalahan, semakin besar godaan untuk terus menambah modal demi mempertahankan keputusan sebelumnya.
Pada titik inilah sunk cost ekonomi berubah menjadi sunk cost politik. Proyek yang secara ekonomi seharusnya dihentikan terus dibiayai karena penghentiannya dianggap sebagai pengakuan kegagalan. Perusahaan yang seharusnya direstrukturisasi terus diselamatkan karena statusnya “strategis”. Kerugian ditunda melalui refinancing, target digeser, ukuran keberhasilan diubah, dan narasi diperbarui.
Pada akhirnya, yang diselamatkan bukan lagi proyek.
Yang diselamatkan adalah reputasi keputusan masa lalu.
Negara yang kuat karena itu memerlukan arsitektur kegagalan. Harus ada kriteria kapan proyek dievaluasi ulang, kapan tambahan modal dihentikan, kapan restrukturisasi dimulai, kapan manajemen diganti, kapan aset dijual, dan kapan negara harus menerima kerugian hari ini untuk mencegah kerugian yang lebih besar esok.
Kemampuan mengakui kesalahan bukan kelemahan pemerintah. Ia justru menunjukkan bahwa institusi lebih besar daripada ego orang yang sedang mengelolanya. Setiap sistem dapat salah. Yang membedakan institusi sehat dari institusi lemah bukan apakah kesalahan pernah terjadi, melainkan berapa cepat kesalahan ditemukan, seberapa jujur ia diakui, dan seberapa kecil kerusakan yang dibiarkan menyebar sebelum diperbaiki.
Namun pengawasan juga tidak boleh berubah menjadi kriminalisasi terhadap setiap keputusan bisnis yang gagal. Perusahaan negara harus mempunyai ruang untuk mengambil risiko komersial yang wajar. Jika setiap kerugian otomatis diperlakukan sebagai kejahatan, direksi akan terdorong menjadi terlalu defensif dan negara kehilangan kemampuan berinvestasi. Sebaliknya, istilah business judgment juga tidak boleh berubah menjadi tameng untuk melindungi keputusan yang dibuat tanpa proses layak, tanpa analisis memadai, atau dalam keadaan konflik kepentingan.
Pembedaan tersebut sangat penting.
Risiko bisnis yang jujur harus dilindungi. Penyalahgunaan kekuasaan tidak.
Keputusan yang pada akhirnya menghasilkan kerugian tidak otomatis salah apabila dibuat berdasarkan mandat yang sah, analisis yang rasional, informasi yang tersedia saat itu, proses yang bersih, konflik kepentingan yang dikelola, serta dokumentasi yang memadai. Sebaliknya, keputusan yang kebetulan menghasilkan keuntungan tidak otomatis dapat dibenarkan apabila prosesnya melanggar hukum atau sarat konflik kepentingan.
Tata kelola tidak hanya menilai hasil. Ia juga menilai proses yang menghasilkan hasil tersebut.
Pada akhirnya, seluruh arsitektur pengawasan dapat diuji melalui lima pertanyaan sederhana tetapi menentukan: apa dasar kewenangannya, siapa yang memperoleh manfaat, siapa yang menanggung risiko, siapa yang mengawasi, dan bagaimana rakyat mengetahui hasilnya?
Pertanyaan-pertanyaan tersebut harus mengikuti setiap keputusan ekonomi besar, baik berbentuk investasi, kredit, restrukturisasi, jaminan, penugasan, konsesi, pengelolaan data, maupun intervensi pasar. Jika jawabannya jelas, kekuasaan mempunyai dasar legitimasi. Jika jawabannya sengaja dibuat rumit, tersebar, atau sulit ditemukan, masyarakat justru mempunyai alasan untuk bertanya lebih keras.
Sebab transparansi tidak diukur dari jumlah laporan yang diterbitkan. Transparansi adalah kemampuan publik mengikuti garis yang menghubungkan keputusan, manfaat, risiko, tanggung jawab, dan hasil.
Negara tidak menjadi lebih akuntabel hanya karena menghasilkan ribuan halaman laporan apabila pada akhirnya tidak ada orang di luar institusi yang dapat mengetahui siapa yang bertanggung jawab ketika sebuah keputusan gagal.
Demokrasi ekonomi juga tidak berarti rakyat harus memberikan suara untuk setiap keputusan bisnis pemerintah. Rakyat tidak perlu menentukan saham apa yang harus dibeli negara atau kepada siapa bank harus memberikan kredit. Namun demokrasi ekonomi menuntut agar kekuasaan ekonomi yang dijalankan atas nama rakyat tetap mempunyai jalur pertanggungjawaban kepada rakyat.
Rakyat tidak perlu memilih instrumen investasi negara, tetapi berhak mengetahui aturan investasinya. Rakyat tidak perlu menetapkan keputusan kredit bank pemerintah, tetapi berhak mengetahui apabila keputusan politik mendorong bank melanggar disiplin risiko. Rakyat juga tidak perlu mengetahui setiap angka dalam negosiasi komersial, tetapi berhak mengetahui keuntungan, kerugian, utang, jaminan, dan risiko yang pada akhirnya ditanggung atas nama mereka.
Di situlah frasa “milik negara” memperoleh arti substantif. Jika publik tidak dapat mengetahui, menguji, atau meminta pertanggungjawaban atas penggunaan kekayaan yang disebut miliknya, kepemilikan publik berisiko menjadi konstruksi hukum tanpa kekuasaan publik yang nyata.
Indonesia karena itu membutuhkan lebih dari kapitalisme negara. Indonesia membutuhkan kapitalisme negara yang konstitusional.
Bukan negara minimal yang tidak mampu membangun, tetapi juga bukan negara tanpa batas yang tidak dapat diperiksa. Bukan pasar yang dibiarkan menguasai seluruh kepentingan publik, tetapi juga bukan pemerintah yang menggunakan kepentingan publik sebagai alasan untuk menguasai pasar tanpa mekanisme koreksi.
Kapitalisme negara yang konstitusional adalah sistem di mana negara mempunyai kapasitas besar untuk bertindak, tetapi setiap perluasan kapasitas diikuti dengan perluasan pertanggungjawaban. Negara dapat berinvestasi, tetapi risikonya dapat dilihat. Negara dapat merahasiakan negosiasi tertentu, tetapi tidak menyembunyikan akuntabilitas. Negara dapat bergerak cepat, tetapi tetap mempunyai mekanisme untuk menghentikan keputusan yang salah. Negara dapat memiliki BUMN yang besar, tetapi regulatornya tidak tunduk kepada kepentingan BUMN. Negara dapat membentuk badan investasi yang kuat, tetapi auditor, parlemen, pengadilan, dan publik tetap mempunyai jalan untuk mengujinya.
Dalam sistem seperti itu, pengawasan bukan musuh pembangunan. Pengawasan adalah syarat agar pembangunan tetap memperoleh legitimasi. Audit bukan ekspresi ketidakpercayaan kepada negara; audit adalah konsekuensi dari besarnya kepercayaan yang diberikan kepada negara. Transparansi bukan kelemahan strategis; transparansi adalah harga konstitusional dari penggunaan kekayaan publik.
Dan hukum bukan hambatan bagi kekuasaan negara.
Hukum adalah alasan mengapa kekuasaan negara layak diterima.
Ujian tertinggi sebuah negara karena itu bukan hanya apakah ia mampu mengendalikan perusahaan, bank, modal, data, dan sumber daya. Ujian yang jauh lebih sulit adalah apakah negara mampu membangun institusi yang juga dapat mengendalikan dirinya sendiri.
Sebuah negara dapat sangat kuat terhadap pasar tetapi tetap lemah terhadap kepentingan yang menguasai negara. Ia dapat tegas terhadap perusahaan swasta tetapi lunak terhadap konflik kepentingan di dalam institusinya sendiri. Ia dapat mempunyai aset raksasa tetapi tidak mempunyai keberanian menghentikan investasi yang gagal. Ia dapat mengumpulkan data dalam skala sangat besar tetapi tidak mempunyai sistem yang cukup kuat untuk mencegah penyalahgunaannya. Bahkan sebuah negara dapat terus mengatasnamakan rakyat sementara rakyat justru menjadi pihak terakhir yang mengetahui bagaimana kekayaan mereka digunakan.
Jika hal itu terjadi, persoalannya tidak lagi sekadar kapitalisme negara. Persoalannya adalah kekuasaan ekonomi yang menggunakan negara sebagai kendaraan tetapi kehilangan rakyat sebagai pengendalinya.
Karena itu, pertanyaan terakhir tidak boleh berhenti pada apakah negara cukup kuat untuk mengendalikan ekonomi. Pertanyaannya harus dibalik:
siapa yang mengendalikan negara ketika negara mengendalikan semakin banyak ekonomi?
Jawabannya tidak boleh bergantung pada kebajikan satu pemimpin, satu menteri, satu dewan, atau satu badan. Jawabannya harus berada dalam konstitusi, hukum, audit yang bebas, regulator yang independen, parlemen yang efektif, peradilan yang dapat diakses, media yang mampu menguji, pasar yang transparan, serta masyarakat yang mempunyai hak untuk mengetahui bagaimana kekayaan publik digunakan.
Itulah batas antara negara pembangunan dan negara dominan. Itulah batas antara konsolidasi dan konsentrasi. Dan itulah batas antara penguasaan negara untuk rakyat dan penguasaan negara atas rakyat.
Negara harus kuat untuk membangun. Negara harus diawasi agar tetap menjadi milik publik.
Sebab ukuran tertinggi kedaulatan ekonomi bukanlah seberapa banyak modal yang dapat dikendalikan negara.
Ukuran tertingginya adalah seberapa kuat hukum publik mampu mengendalikan negara ketika negara memegang modal itu.
Catatan Kaki
[1] Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, terutama Pasal 1 ayat (2) dan ayat (3), Pasal 23E, serta Pasal 33 ayat (2), ayat (3), dan ayat (4); Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Putusan Nomor 001-021-022/PUU-I/2003 dan Putusan Nomor 002/PUU-I/2003 mengenai pemaknaan dikuasai oleh negara yang meliputi fungsi kebijakan (beleid), pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad). Buka UUD 1945 pada JDIH DPR RI · Buka Putusan 001-021-022/PUU-I/2003 · Buka Putusan 002/PUU-I/2003.
[2] Francis Fukuyama, “What Is Governance?”, Governance, 2013, mengenai kualitas pemerintahan, kapasitas negara, profesionalisme, dan otonomi birokrasi; Daron Acemoglu dan James A. Robinson, The Narrow Corridor: States, Societies, and the Fate of Liberty, Penguin Press, 2019, mengenai keseimbangan antara kapasitas negara dan kemampuan masyarakat mengimbangi kekuasaan negara. Buka artikel Fukuyama · Buka The Narrow Corridor.
[3] Douglass C. North dan Barry R. Weingast, “Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England,” The Journal of Economic History, 1989. Artikel tersebut merupakan salah satu rujukan klasik mengenai pembatasan institusional, komitmen pemerintah yang kredibel, dan perkembangan pasar modal. Buka artikel melalui Cambridge University Press.
[4] OECD, OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises 2024. Pedoman tersebut menekankan kejelasan tujuan kepemilikan, profesionalisme dan independensi dewan, pemisahan fungsi kepemilikan dari regulasi, competitive neutrality, sistem manajemen risiko, pertanggungjawaban kepada badan representatif, serta standar tinggi transparansi dan pengungkapan. Buka OECD Guidelines 2024.
[5] Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 23E mengenai BPK; Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik. Kedua sumber tersebut menjadi bagian dari kerangka konstitusional dan hukum bagi pemeriksaan keuangan negara serta keterbukaan informasi badan publik dengan pengecualian yang ditentukan hukum. Buka UUD 1945 · Buka UU Nomor 14 Tahun 2008.
[6] International Monetary Fund, Indonesia: 2025 Article IV Consultation—Press Release; Staff Report; and Statement by the Executive Director for Indonesia, IMF Country Report No. 26/010, Januari 2026. IMF menekankan perlunya pengendalian aktivitas kuasi-fiskal dan kewajiban kontinjensi, tata kelola serta akuntabilitas yang kuat bagi Danantara, dan pemantauan yang lebih komprehensif terhadap risiko fiskal. Buka laporan resmi IMF.
(Naskah ini adalah bagian dari naskah Buku berseri “INDONESIA DI PERSIMPANGAN: State Capitalism, Negara Hukum, BUMN, Rupiah, dan Ujian Demokrasi Ekonomi Indonesia” dengan Tagline: Anatomi politik-ekonomi Indonesia kontemporer pada saat negara memperbesar kendali atas aset, anggaran, bank, sumber daya alam, pasar modal, rupiah, data, daerah, dan ruang demokrasi (Jilid 1, Bab 1 subbab 1.7.), yang sedang dalam proses penulisan oleh Bernard Simamora)
