Indonesia sedang memasuki suatu fase ketika negara tampil dengan daya ekonomi yang semakin besar. Namun perubahan ini tidak tepat dipahami sekadar sebagai “kembalinya negara” setelah periode dominasi pasar. Negara Indonesia tidak pernah benar-benar meninggalkan perekonomian. Yang sedang berubah adalah sesuatu yang lebih mendasar: arsitektur kekuasaan ekonomi negara.
Aset publik semakin terkonsolidasi. Pembiayaan pembangunan semakin banyak melibatkan bank negara dan neraca korporasi publik. Badan investasi negara memperoleh posisi yang semakin penting dalam pengelolaan modal. Tata kelola ekspor sumber daya strategis semakin terintegrasi, sementara data ekonomi yang menopang berbagai keputusan tersebut juga semakin terkonsentrasi. Pada saat yang sama, negara tetap menjalankan berbagai fungsi sekaligus: regulator, pemilik perusahaan, pembuat kebijakan, pemberi mandat, pengelola sumber daya, kreditur, investor, dan dalam keadaan tertentu pelaku yang dapat memengaruhi pembentukan harga.
Secara terpisah, masing-masing instrumen mempunyai rasionalitas yang dapat dipertanggungjawabkan. Negara memang membutuhkan perusahaan yang sanggup menjalankan proyek berskala besar. Negara membutuhkan bank yang dapat membiayai sektor strategis ketika pasar tidak mempunyai horizon investasi yang cukup panjang. Negara membutuhkan data untuk mengawasi perdagangan, devisa, perpajakan, dan sumber daya. Negara juga membutuhkan badan investasi yang mampu mengelola aset dengan horizon yang tidak dibatasi oleh siklus anggaran tahunan.
Karena itu, persoalannya sejak awal bukan apakah negara boleh menjadi besar. Persoalan yang lebih penting adalah apa yang terjadi ketika berbagai bentuk kekuasaan ekonomi tersebut semakin banyak bertemu dalam orbit yang sama.
Pertemuan itu dapat menghasilkan kapasitas pembangunan yang luar biasa. Dengan koordinasi yang baik, negara dapat mengatasi kegagalan pasar, memobilisasi modal jangka panjang, membangun industri baru, mempercepat infrastruktur, meningkatkan nilai tambah sumber daya, dan mengarahkan investasi menuju tujuan nasional yang tidak selalu dapat diwujudkan pasar secara spontan. Namun kombinasi yang sama juga dapat menghasilkan risiko yang sama besarnya ketika pemisahan fungsi melemah, transparansi tertinggal, risiko berpindah antarneraca, dan terlalu sedikit institusi mempunyai kemampuan nyata untuk menghentikan keputusan yang salah.
Di situlah Indonesia berada di persimpangan.
Satu jalan mengarah pada kapitalisme negara yang konstitusional: negara mempunyai kapasitas besar untuk membangun, tetapi setiap perluasan kekuasaan diikuti oleh perluasan pertanggungjawaban. BUMN diperkuat tanpa dibebaskan dari disiplin ekonomi. Bank negara digunakan untuk mendukung pembangunan tanpa dipaksa mengorbankan prinsip kehati-hatian. Badan investasi memperoleh keleluasaan profesional, tetapi risikonya tetap dapat diperiksa. Data strategis dapat diintegrasikan, tetapi aksesnya dibatasi dan penggunaannya dapat diaudit. Regulator tetap independen meskipun perusahaan yang diawasinya dimiliki pemerintah.
Dalam model seperti itu, negara boleh menentukan arah pembangunan, tetapi negara tidak boleh menjadi satu-satunya pihak yang menentukan apakah kebijakannya sendiri benar.
Jalan yang lain jauh lebih berbahaya. Negara juga tumbuh besar, tetapi kemampuan untuk mengoreksinya tidak berkembang dengan kecepatan yang sama. Aset terkonsolidasi, sementara risiko menjadi semakin sulit dilihat. Pembiayaan semakin mudah diarahkan, tetapi disiplin kredit dapat melemah. Informasi semakin lengkap, tetapi batas aksesnya semakin kabur. Keputusan semakin cepat, sedangkan ruang institusional untuk mengatakan “tidak” semakin sempit.
Pada tahap awal, sistem seperti itu bahkan dapat terlihat sangat efektif. Koordinasi meningkat, hambatan dapat dipangkas, proyek diluncurkan lebih cepat, dan instruksi dapat bergerak dari pusat kekuasaan ke seluruh jaringan ekonomi dalam waktu singkat. Namun kecepatan tidak selalu identik dengan kapasitas. Kadang kecepatan hanya menunjukkan bahwa terlalu sedikit institusi mempunyai kemampuan untuk menghentikan keputusan yang buruk.
Perbedaan antara kedua jalan tersebut tidak selalu terlihat ketika sebuah kebijakan diumumkan. Keduanya dapat berbicara tentang hilirisasi, industrialisasi, kedaulatan ekonomi, pengelolaan aset nasional, dan kepentingan strategis. Keduanya dapat membangun perusahaan besar, proyek besar, dan lembaga yang mengelola aset dalam jumlah sangat besar. Perbedaannya baru terlihat ketika kesalahan terjadi.
Dalam sistem yang sehat, kesalahan dapat ditemukan lebih awal, risiko dapat dibatasi, proyek dapat dihentikan, kerugian dapat diakui, manajemen dapat diganti, dan tanggung jawab mempunyai alamat yang jelas. Dalam sistem yang terlalu terkonsentrasi, kesalahan dapat berpindah dari satu neraca ke neraca lain. Masalah perusahaan menjadi masalah kreditur, masalah kreditur menjadi masalah pemilik, dan masalah pemilik pada akhirnya dapat menjadi masalah negara. Ketika rantai tersebut terjadi, publik berubah menjadi penanggung risiko terakhir dari keputusan yang sejak awal mungkin tidak pernah dapat mereka lihat secara utuh.
Karena itu, salah satu kesalahan terbesar dalam membaca kapitalisme negara adalah hanya bertanya siapa yang memiliki aset. Pertanyaan yang jauh lebih penting adalah siapa yang menikmati hasilnya ketika berhasil dan siapa yang menanggung kerugiannya ketika gagal.
Kepemilikan publik tidak dapat dinilai hanya dari nama pemegang saham. Ia harus dinilai dari distribusi manfaat, distribusi risiko, dan distribusi kekuasaan. Jika keuntungan terkonsentrasi tetapi kerugian disosialisasikan, terdapat masalah. Jika keputusan hanya diketahui oleh sedikit orang tetapi risikonya harus ditanggung masyarakat luas, terdapat masalah. Dan jika aset disebut milik rakyat tetapi rakyat tidak mempunyai jalan yang memadai untuk mengetahui bagaimana aset tersebut digunakan, persoalannya tidak lagi sekadar mengenai tata kelola korporasi. Ia telah menjadi persoalan demokrasi ekonomi.
Di sinilah Pasal 33 UUD 1945 harus dibaca secara utuh. Norma “dikuasai oleh negara” tidak boleh diperlakukan hanya sebagai sumber legitimasi untuk memperbesar kekuasaan pemerintah. Pasal yang sama menempatkan kemakmuran rakyat sebagai tujuan dan demokrasi ekonomi sebagai prinsip. Bersama prinsip kedaulatan rakyat dan negara hukum, penguasaan oleh negara tidak dapat diterjemahkan menjadi kebebasan pemerintah menggunakan kekayaan publik tanpa batas pertanggungjawaban.
“Dikuasai oleh negara” bukan akhir dari pertanyaan konstitusional. Justru dari situlah pertanyaan dimulai: dikuasai untuk siapa, dijalankan oleh siapa, diawasi oleh siapa, dan siapa yang akhirnya menikmati hasilnya?
Pertanyaan itu semakin penting ketika risiko publik tidak lagi seluruhnya berada di dalam APBN. Pembangunan dapat dijalankan melalui BUMN, bank negara, badan investasi, jaminan, maupun berbagai kendaraan korporasi lainnya. Secara akuntansi, letak kewajiban dapat berubah. Secara hukum, bentuk badannya dapat berbeda. Namun substansi ekonomi tidak menghilang hanya karena risiko dipindahkan ke neraca lain. Risiko yang dipindahkan dari APBN tidak hilang; ia hanya berpindah alamat.
Jika alamat tersebut sulit ditelusuri, negara dapat terlihat sehat di permukaan sementara kewajiban kontinjensi tumbuh di bawahnya. Indonesia karena itu semakin membutuhkan kemampuan melihat risiko negara secara terkonsolidasi: bukan hanya utang pemerintah, tetapi juga jaminan, penugasan, eksposur silang, kewajiban kontinjensi, hubungan antarneraca BUMN, serta risiko yang pada akhirnya dapat kembali kepada fiskal. Konsolidasi aset tanpa konsolidasi informasi risiko adalah bentuk kekuatan yang tidak lengkap.
Persoalannya juga tidak berhenti pada risiko fiskal. Ia menyentuh struktur insentif yang membentuk perilaku ekonomi. Semakin besar jumlah modal, kredit, proyek, kontrak, dan data yang dapat dipengaruhi oleh keputusan negara, semakin tinggi pula nilai ekonomi dari akses kepada negara. Di sinilah batas antara kapitalisme negara dan kapitalisme koneksi dapat menjadi sangat tipis.
Kapitalisme koneksi tidak selalu hadir dalam bentuk suap atau pelanggaran pidana. Ia dapat tumbuh jauh lebih halus: informasi yang diterima lebih cepat, akses yang lebih mudah kepada pengambil keputusan, peluang menjadi mitra proyek, pembiayaan yang lebih mudah diperoleh, atau pengetahuan lebih awal mengenai arah kebijakan. Seluruh dokumen dapat lengkap dan setiap transaksi dapat terlihat legal, tetapi lapangan permainan tetap dapat menjadi tidak setara.
Karena itu, salah satu ujian terpenting bagi arsitektur ekonomi Indonesia adalah apakah kemampuan produktif tetap lebih berharga daripada kedekatan politik. Jika perusahaan memperoleh keuntungan lebih besar dengan menginvestasikan energi pada akses dibandingkan pada inovasi, penelitian, teknologi, efisiensi, dan kualitas manajemen, sistem insentif mulai mengalami kerusakan. Modal manusia terbaik tidak lagi diarahkan untuk menciptakan nilai, melainkan untuk mendekati pusat kekuasaan.
Dalam jangka panjang, keadaan semacam itu tidak hanya merusak kompetisi. Ia juga merusak negara. Pemerintah akan semakin sering diperlakukan sebagai sumber rente, bukan sebagai pembentuk kapasitas produktif. Perusahaan belajar bahwa hubungan dapat memberikan imbal hasil lebih tinggi daripada inovasi, sementara pusat kekuasaan semakin diperebutkan bukan karena kemampuannya memperbaiki kebijakan, melainkan karena kemampuannya mendistribusikan keuntungan. Pada titik itulah kapitalisme negara dapat mengalami mutasi menjadi kapitalisme patronase.
Karena itu, competitive neutrality, pemisahan fungsi pemilik dan regulator, keterbukaan transaksi pihak berelasi, profesionalisme pengurus BUMN, disiplin kredit, perlindungan investor minoritas, dan transparansi pengelolaan data bukan sekadar detail teknokratis. Semua itu merupakan pagar agar kekuatan ekonomi negara tidak berubah menjadi mekanisme distribusi privilese.
Persimpangan yang sama terlihat pada rupiah dan pasar modal. Pasar tidak selalu benar. Nilai tukar dapat bergerak terlalu jauh, harga saham dapat dipengaruhi spekulasi, dan investor global dapat mengubah posisi hanya karena perubahan likuiditas internasional. Negara tidak boleh menyerahkan kepentingan nasional kepada suasana hati pasar jangka pendek.
Namun negara juga tidak dapat menolak seluruh sinyal pasar hanya karena sinyal tersebut tidak nyaman. Pasar mempunyai satu karakter yang tidak dimiliki pidato politik: pelaku harus mempertaruhkan uang pada penilaiannya. Karena itu, ketika biaya modal meningkat, rupiah tertekan, investor meminta premi risiko yang lebih tinggi, atau kualitas pasar dipertanyakan, respons yang sehat bukan sekadar menyangkal sinyal tersebut. Pertanyaannya adalah apakah sebagian dari premi itu sedang mencerminkan kelemahan institusional yang memang harus diperbaiki.
Pasar tidak selalu benar. Tetapi negara juga tidak selalu boleh menganggap dirinya benar.
Di sinilah kepercayaan menjadi benang yang menghubungkan seluruh persoalan tersebut. Kepercayaan tidak dapat diperintahkan. Pemerintah dapat menerbitkan peraturan, mengonsolidasikan aset, mengarahkan kredit, membentuk badan investasi, memperbesar cadangan devisa, atau merancang sistem pengawasan baru. Namun tidak ada keputusan administratif yang dapat memerintahkan masyarakat, investor, kreditur, atau perusahaan untuk percaya.
Kepercayaan hanya dapat diperoleh. Ia tumbuh dari konsistensi kebijakan, keterbukaan informasi, kepastian hukum, regulator yang berani bertindak, auditor yang bebas memeriksa, serta kemampuan negara mengakui kesalahan dengan keterbukaan yang sama ketika mengumumkan keberhasilan. Kepercayaan tumbuh ketika hukum tetap berlaku meskipun pihak yang terkena adalah institusi negara sendiri; ketika kerugian tidak disembunyikan di balik istilah strategis; dan ketika masyarakat dapat mengetahui siapa yang memperoleh manfaat, siapa yang mengambil keputusan, serta siapa yang bertanggung jawab ketika keputusan tersebut gagal.
Karena itu, kedaulatan ekonomi yang tidak dipercaya akan mahal. Ia mahal dalam bentuk bunga yang lebih tinggi, premi risiko yang lebih besar, biaya modal yang meningkat, tekanan terhadap nilai tukar, investasi yang tertunda, dan kesempatan ekonomi yang hilang. Pada akhirnya, biaya tersebut tidak hanya dibayar pemerintah atau investor. Ia menjalar ke rumah tangga melalui harga, pekerjaan, kredit, pajak, dan menyempitnya ruang fiskal untuk pelayanan publik.
Itulah sebabnya tata kelola bukan persoalan elitis. Audit bukan sekadar urusan auditor. Independensi regulator bukan hanya perdebatan ahli hukum. Keterbukaan juga bukan agenda eksklusif aktivis transparansi. Semuanya pada akhirnya menentukan berapa mahal masyarakat harus membiayai negaranya sendiri.
Indonesia karena itu tidak perlu memilih antara negara dan pasar. Pertentangan tersebut terlalu sederhana. Negara diperlukan untuk mengoreksi kegagalan pasar, membangun kapasitas, menyediakan barang publik, mengelola sumber daya strategis, dan mengarahkan pembangunan jangka panjang. Pasar dibutuhkan untuk menghasilkan sinyal harga, mengalokasikan modal, menciptakan inovasi, dan memberikan disiplin terhadap penggunaan sumber daya.
Pertanyaan yang lebih penting adalah bagaimana keduanya dibatasi. Pasar membutuhkan hukum agar kekuatan modal tidak berubah menjadi dominasi. Negara membutuhkan pengawasan agar kekuasaan publik tidak berubah menjadi privilese. Ekonomi yang sehat tidak dibangun dengan menghilangkan salah satunya, tetapi dengan memastikan bahwa tidak ada satu bentuk kekuasaan—baik kekuasaan modal maupun kekuasaan negara—yang tumbuh tanpa koreksi.
Negara pembangunan yang dibutuhkan Indonesia karena itu bukan negara yang melakukan segala sesuatu. Ia adalah negara yang mengetahui kapan harus memimpin, kapan harus membiayai, kapan harus mengatur, kapan harus memberi ruang kepada masyarakat dan sektor swasta, serta kapan harus mundur setelah kapasitas produktif terbentuk. Keberhasilan negara tidak boleh diukur dari berapa banyak aktivitas ekonomi yang akhirnya berada di bawah kendalinya. Justru salah satu ukuran keberhasilan negara pembangunan adalah apakah intervensinya mampu menciptakan kapasitas produktif yang pada akhirnya dapat hidup tanpa ketergantungan permanen kepada negara.
BUMN yang sehat tidak cukup hanya besar; ia harus produktif. Bank negara yang kuat tidak cukup hanya menyalurkan kredit; ia harus mampu membedakan pembiayaan pembangunan dari kredit buruk. Badan investasi yang besar tidak cukup hanya menguasai aset; ia harus menciptakan nilai dengan risiko yang dapat dipertanggungjawabkan. Sistem data yang modern tidak cukup hanya mampu mengumpulkan informasi; ia harus menjamin bahwa informasi tersebut tidak berubah menjadi sumber privilese. Dan pemerintah yang kuat tidak cukup hanya mampu mengambil keputusan; ia harus mempunyai kapasitas untuk menghentikan keputusan yang telah terbukti salah.
Di situlah kualitas institusi diuji. Negara yang lemah tidak mampu bertindak. Tetapi negara yang tidak mampu dikoreksi mempunyai kelemahan yang berbeda dan lebih berbahaya: ia dapat terus bertindak ketika seharusnya berhenti.
Karena itu, Indonesia tidak hanya membutuhkan kapasitas untuk mengatakan “ya” kepada proyek, investasi, kredit, penugasan, dan kebijakan strategis. Indonesia juga membutuhkan kapasitas institusional untuk mengatakan “tidak” ketika risiko terlalu besar, ketika konflik kepentingan tidak dapat dikelola, ketika proyek kehilangan dasar ekonominya, ketika pembiayaan mulai mengancam kesehatan bank, ketika informasi publik ditutup tanpa dasar yang sah, dan ketika kepentingan politik mencoba menyamar sebagai kepentingan ekonomi nasional.
Kemampuan mengatakan “tidak” kepada kekuasaan sendiri merupakan salah satu tanda tertinggi kematangan negara. Sebab bahaya terbesar bukan negara yang mempunyai terlalu sedikit alat, melainkan negara yang mempunyai begitu banyak alat sehingga tidak ada lagi tangan lain yang cukup kuat untuk menghentikan penggunaannya ketika alat-alat tersebut digunakan secara keliru.
Indonesia karena itu berada pada persimpangan yang menentukan. Di satu jalan terdapat kemungkinan membangun negara pembangunan yang kuat, profesional, produktif, dan konstitusional: negara yang mampu mengonsolidasikan kapasitas tanpa mengonsolidasikan seluruh kekuasaan; negara yang mampu mengambil risiko tanpa kehilangan kemampuan mengukur kerugian; negara yang dapat bergerak cepat tetapi tetap mempunyai kapasitas untuk berhenti.
Di jalan yang lain terdapat bentuk kapitalisme negara yang lebih berbahaya: aset semakin terkonsentrasi, keputusan semakin terpusat, risiko semakin tersebar ke berbagai neraca, akses politik semakin bernilai, sementara institusi pengawasan tertinggal.
Perbedaan kedua jalan tersebut tidak ditentukan oleh besarnya negara.
Perbedaannya ditentukan oleh siapa yang dapat mengoreksi negara ketika negara salah.
Pada akhirnya, seluruh arsitektur ekonomi baru Indonesia dapat diuji melalui lima pertanyaan sederhana tetapi menentukan: apa dasar kewenangannya, siapa yang memperoleh manfaat, siapa yang menanggung risiko, siapa yang mengawasi, dan bagaimana rakyat mengetahui hasilnya?
Pertanyaan-pertanyaan itu harus mengikuti setiap aset yang dikonsolidasikan, setiap rupiah yang diinvestasikan, setiap kredit yang diarahkan, setiap data yang dihimpun, setiap jaminan yang diberikan, serta setiap proyek yang diberi label strategis. Jika jawabannya jelas, kekuasaan ekonomi negara dapat menjadi instrumen pembangunan. Jika jawabannya kabur, konsolidasi dapat berubah menjadi konsentrasi, strategi dapat berubah menjadi privilese, koordinasi dapat berubah menjadi dominasi, dan kepemilikan negara dapat semakin jauh dari kepemilikan publik.
Indonesia tidak membutuhkan negara yang takut menggunakan kekuasaan ekonomi. Indonesia membutuhkan negara yang cukup percaya diri untuk menggunakan kekuasaan itu dan cukup konstitusional untuk membiarkan kekuasaan itu diperiksa. Sebab pengawasan tidak boleh datang setelah negara menjadi kuat; pengawasan harus tumbuh bersama kekuatan tersebut.
Strategis bukan alasan untuk mengurangi akuntabilitas. Strategis justru alasan untuk memperbesar akuntabilitas.
Semakin besar kekuasaan yang dikonsolidasikan, semakin kecil ruang gelap yang boleh tersisa.
Seluruh pilihan itu pada akhirnya dapat diringkas dalam satu prinsip:
Negara harus kuat untuk membangun. Negara harus diawasi agar tetap menjadi milik publik.
Sebab ukuran tertinggi kedaulatan ekonomi bukanlah seberapa banyak perusahaan, modal, data, atau sumber daya yang dapat dikendalikan negara. Ukuran tertingginya adalah apakah ketika negara memegang seluruh kekuatan itu, hukum masih lebih kuat daripada kepentingan, institusi masih lebih kuat daripada individu, dan rakyat tetap lebih tinggi daripada kekuasaan yang mengatasnamakan mereka.
(Naskah ini adalah bagian dari naskah Buku berseri “INDONESIA DI PERSIMPANGAN: State Capitalism, Negara Hukum, BUMN, Rupiah, dan Ujian Demokrasi Ekonomi Indonesia” dengan Tagline: Anatomi politik-ekonomi Indonesia kontemporer pada saat negara memperbesar kendali atas aset, anggaran, bank, sumber daya alam, pasar modal, rupiah, data, daerah, dan ruang demokrasi (Jilid 1, PenutuP Bab 1), yang sedang dalam proses penulisan oleh Bernard Simamora)
